Định nghĩa hiệp hội là gì

Ở Việt Nam, về mặt ngôn ngữ, từ "hội" dùng để chỉ: i) cuộc vui tổ chức chung cho đông đảo người tham dự, theo phong tục hoặc nhân dịp đặc biệt; ii) tổ chức quần chúng rộng rãi của những người cùng chung một nghề nghiệp hoặc có chung một hoạt động[3]. Về mặt pháp lý, khái niệm hội hiện được nêu trong Điều 2 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ban hành ngày 21/4/2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội, theo đó hội được hiểu là “...tổ chức tự nguyện của công dân, tổ chức Việt Nam cùng ngành nghề, cùng sở thích, cùng giới, có chung mục đích tập hợp, đoàn kết hội viên, hoạt động thường xuyên, không vụ lợi nhằm bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên, của cộng đồng; hỗ trợ nhau hoạt động có hiệu quả, góp phần vào việc phát triển kinh tế - xã hội của đất nước..”. Điều này cũng quy định, hội có các tên gọi khác nhau như hội, liên hiệp hội, tổng hội, liên đoàn, hiệp hội, câu lạc bộ có tư cách pháp nhân và các tên gọi khác theo quy định của pháp luật. Phạm vi hoạt động của hội có thể là trên cả nước, liên tỉnh, trong tỉnh, huyện, xã.

Như vậy, theo quy định trên, chủ thể của quyền hiệp hội theo pháp luật Việt Nam chỉ là công dân[4] và hội bắt buộc phải có tư cách pháp nhân. Các quan điểm này hẹp hơn so với quan niệm chung trên thế giới mà trong đó hội có thể tồn tại dưới rất nhiều dạng, có thể có hoặc không có tư cách pháp nhân, ví dụ như câu lạc bộ, tổ chức nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ, tổ chức phi lợi nhuận, quỹ, công đoàn, tổ chức tôn giáo, đảng phái chính trị, doanh nghiệp, công ty…

Có hai thuật ngữ có liên quan mật thiết nhưng không đồng nhất với hội, đó là xã hội dân sự (XHDS) và tổ chức phi chính phủ.

Thuật ngữ XHDS thường được dùng để chỉ không gian bên ngoài nhà nước (độc lập với nhà nước) và bên ngoài thị trường (không có mục đích thương mại, kinh doanh). XHDS được cấu thành bởi các nhóm, tổ chức, thiết chế do người dân lập lên, phản ánh sự quan tâm và ý chí của người dân, được gọi chung là các tổ chức XHDS (Civil Society Organization - CSO). Như vậy, cấu thành chủ yếu của XHDS là các hội, nhưng bản thân thuật ngữ XHDS rộng hơn thuật ngữ hội.

Tổ chức phi chính phủ (non-governmental organization - NGO) là thuật ngữ do Liên hợp quốc đặt ra sau năm 1945, chỉ bất kỳ tổ chức nào độc lập với sự điều phối của nhà nước, hoạt động phi lợi nhuận, không phải là một đảng chính trị hoặc một tổ chức tội phạm. Như vậy, về bản chất, NGO là một dạng hội, và thuật ngữ NGO hẹp hơn thuật ngữ hội.

Tự do hiệp hội (TDHH hay quyền TDHH - freedom of association) là một quyền cơ bản của con người, được ghi nhận và bảo vệ trong Điều 20 Tuyên ngôn thế giới về Quyền con người (UDHR, 1948) và được tái khẳng định trong Điều 22 Công ước quốc tế về các Quyền dân sự và chính trị (ICCPR, 1966). Theo luật nhân quyền quốc tế, TDHH bao gồm ba khía cạnh: (i) thành lập ra các hội mới, (ii) gia nhập các hội đã có sẵn, và (iii) hoạt động, điều hành các hội, bao gồm cả việc tìm kiếm, huy động các nguồn kinh phí.

Quyền TDHH có ý nghĩa rất quan trọng đối với thúc đẩy các quyền con người khác cũng như đối với sự phát triển của các quốc gia. Mặc dù vậy, TDHH không phải là một quyền tuyệt đối. Khoản 2 Điều 22 ICCPR xác định, TDHH có thể bị hạn chế bằng pháp luật nếu như điều đó là cần thiết trong một xã hội dân chủ, vì lợi ích an ninh quốc gia, an toàn và trật tự công cộng, và để bảo vệ sức khoẻ hoặc đạo đức của công chúng hay các quyền và tự do của người khác.

Là một quyền con người cơ bản, TDHH được ghi nhận trong hiến pháp ở hầu hết các quốc gia. Đồng thời, để bảo đảm TDHH, nhiều quốc gia còn ban hành một đạo luật riêng. Tuy nhiên, phạm vi điều chỉnh của luật về hội ở các quốc gia rộng, hẹp khác nhau. Chẳng hạn, Luật về Hội của Pháp (1901) và Hungary (1989) điều chỉnh hoạt động của các tổ chức phi chính phủ, tổ chức phi lợi nhuận và cả các tổ chức công đoàn và đảng phái chính trị. Trong khi đó, Luật về Hội ở một số quốc gia khác lại chỉ điều chỉnh hoạt động của các tổ chức phi chính phủ, tổ chức phi lợi nhuận, các quỹ, còn các tổ chức công đoàn và các đảng chính trị được điều chỉnh bằng các luật về đảng phái chính trị, luật doanh nghiệp, luật công ty,…

2. Sự phát triển của hội ở Việt Nam

Hội đã xuất hiện trên thế giới từ thuở xa xưa, dưới nhiều hình thức đa dạng. Ngay từ thời cổ đại, ở Phương Tây, Plato đã mô tả các “câu lạc bộ” là những nơi các thị dân Hy Lạp lui tới để thưởng thức nghệ thuật, nghe giảng về thiên văn học và khoa học[5]. Cùng với thời gian, các hình thức hiệp hội trên thế giới ngày càng phát triển, bao gồm các hội không có hoặc có tư cách pháp nhân, với các tên gọi như câu lạc bộ, hội nghề nghiệp, tổ chức phi chính phủ, các quỹ, công đoàn, tổ chức tôn giáo, chính đảng hoặc công ty...

Giống như ở các quốc gia khác, ở Việt Nam, các hội đã hình thành từ rất lâu trong lịch sử. Minh chứng rõ nhất là ở các làng - đơn vị dân cư nền tảng của người Việt từ trước đến nay. Tuy lấy gia đình làm cơ sở, song làng là một phức hợp của nhiều tổ chức xã hội mà trước hết là dòng họ[6]. Hội đồng tộc biểu (hay các ban tộc biểu) - một hình thức tổ chức hiệp hội mang tính truyền thống ở các làng của Việt Nam - được hình thành từ thời phong kiến, được duy trì trong thời kỳ thống trị của thực dân Pháp và vẫn còn tồn tại đến ngày nay. Bên cạnh đó, ở nhiều làng Việt Nam còn có phường hội là tổ chức nghề nghiệp của những người làm nghề thủ công và buôn bán. Đây là một hình thức tổ chức hiệp hội khác ngoài các hội đồng tộc họ, liên kết cư dân thông qua các “phường lệ” - một dạng thoả thuận chung ràng buộc những người cùng nghề để ổn định sản xuất, chống cạnh tranh[7]. Đặc biệt, làng Việt Nam còn có rất nhiều dạng hội khác được tổ chức theo giới tính, theo chức nghiệp và theo lứa tuổi, ví dụ như hội đồng niên (những người sinh ra cùng một năm), đồng môn (cùng học một lớp hoặc một khoá), đồng ngũ (đi lính cùng năm) - các dạng hội này hình thành từ xưa và hiện vẫn đang tồn tại phổ biến ở nhiều địa phương. Sự ràng buộc của các loại hội này không chặt chẽ bằng các dòng họ và phường nghề nghiệp, nhưng cũng có những quy tắc cư xử và quy định về những dịp sinh hoạt chung, góp phần ràng buộc các thành viên theo một định hướng luân lý, đạo đức[8].

Vượt ra khỏi lũy tre của các làng, các phường hội nghề thủ công, nghệ thuật và thương mại dần xuất hiện ở khu vực thành thị như Hà Nội[9], với mối liên kết chặt chẽ hơn. Đến thế kỷ 19, ở Việt Nam đã bắt đầu xuất hiện các hình thức hiệp hội mang tính chất XHDS như các mạng lưới dạy học, truyền giảng và thảo luận các vấn đề đạo đức, vấn đề xã hội, ví dụ như Hội Hướng thiện đền Ngọc Sơn (Hà Nội)[10].

Bước sang thế kỷ XX, các hội đoàn ở Việt Nam càng trở nên phong phú, với nhiều tên gọi như hội cứu tế, công hội, nông hội, hội khuyến học, hội Khai Trí, phong trào Đông Kinh Nghĩa Thục...[11]. Cho đến trước khi Việt Nam giành được độc lập (năm 1945), các hiệp hội phát triển mạnh trên cả nước, đặc biệt ở các thành phố lớn, hình thành các phong trào và tổ chức dân sự. Nhiều đảng phái chính trị cũng được thành lập vào thời kỳ này, như Việt Nam Quang phục Hội (1922), Việt Nam Thanh niên Cách mạng đồng chí Hội (1925), Việt Nam Cách mệnh Đảng (1926), Việt Nam Cách mạng đồng chí Hội (1927), Việt Nam Quốc dân Đảng (1927), Đông Dương Cộng sản Đảng (1929), An Nam Cộng sản Đảng (1929), Đông Dương Cộng sản Liên đoàn (1929), Đảng Cộng sản Đông Dương (1930), Đại Việt Quốc dân đảng (1939), Đảng Dân chủ Việt Nam (1944)...

Tuy nhiên, các phong trào và tổ chức dân sự chỉ được tiếp tục duy trì tại miền Nam đến năm 1975. Ở miền Bắc, sau năm 1954, các hiệp hội bị hạn chế chỉ trong phạm vi các tổ chức do Đảng Cộng sản thành lập và chỉ đạo hoạt động (Mặt trận Tổ quốc, Hội Liên hiệp phụ nữ, Đoàn Thanh niên cộng sản, Tổng Liên đoàn lao động, Hội Luật gia...). Mô hình đó được áp dụng trên cả nước kể từ sau năm 1975 cho đến trước Đổi mới (1986). Trong thời kỳ này, ngoài Đảng Cộng sản Việt Nam, còn hai đảng chính trị khác vẫn còn hoạt động cho đến năm 1988, đó là Đảng Dân chủ Việt Nam (1944-1988) và Đảng Xã hội Việt Nam (1946-1988), những đồng minh chiến lược quan trọng của Đảng Cộng sản Việt Nam.

Đường lối Đổi mới do Đảng Cộng sản Việt Nam thực hiện từ  năm 1986 đã không chỉ thay đổi diện mạo nền kinh tế, mà còn dần dần làm thay đổi cấu trúc của các hội ở Việt Nam. Từ chỗ chịu sự giới hạn và kiểm soát chặt chẽ của Nhà nước, các hội đã dần được tự chủ nhiều hơn, nhiều hình thức hiệp hội mới có tính độc lập cao với Nhà nước đã được cho phép thành lập và hoạt động. Điều này diễn ra đồng thời với những đổi mới trong nhận thức và chính sách ngày càng cởi mở hơn của Đảng Cộng sản và Nhà nước Việt Nam về nhân quyền.

Chỉ tính trong khoảng ba thập niên vừa qua, hàng ngàn hiệp hội mới đã được thành lập ở Việt Nam và được gọi bằng những tên khác nhau như “tổ chức xã hội”, “tổ chức quần chúng”, “tổ chức nhân dân”, “tổ chức XHDS”[12]… Tuy nhiên, hầu hết các tổ chức thành lập mới đều có quy mô nhỏ, phạm vi hoạt động giới hạn, dưới hai dạng chính là các tổ chức phi chính phủ (NGO) và các tổ chức/nhóm dựa trên cộng đồng (CBO). Kể từ khi vị trí lãnh đạo duy nhất với Nhà nước và xã hội của Đảng Cộng sản Việt Nam được đưa vào Điều 4 Hiến pháp năm 1980 (và được khẳng định trong Điều 4 các Hiến pháp năm 1992, 2013), khái niệm “hội” ở Việt Nam được mặc định không bao gồm các đảng chính trị.

Theo số liệu thống kê của Bộ Nội vụ, ở thời điểm tháng 3/2005, Việt Nam đã có hơn 300 hội cấp quốc gia, 1.250 hội cấp tỉnh[13]. Còn theo Liên hiệp hội Khoa học Kỹ thuật Việt Nam, ở thời điểm 2010, có khoảng 1.700 tổ chức phi chính phủ đã đăng ký hoạt động ở Việt Nam[14]. Số lượng các tổ chức cộng đồng (CBOs), cụ thể như các nhóm khuyến học, nhóm phát triển chăn nuôi, nhóm dòng tộc, nhóm tôn giáo, lễ hội… ở cấp địa phương vào khoảng 100.000 - 200.000[15].

Một nghiên cứu từ năm 2006 đã cho thấy, có 65-70 triệu/82 triệu (chiếm khoảng 77%) người dân Việt Nam đang tham gia ít nhất một hiệp hội (tổ chức XHDS)[16], nhiều người tham gia đồng thời 2 - 3 hội. Chỉ tính riêng 5 tổ chức chính trị-xã hội là Tổng Liên đoàn lao động Việt Nam, Đoàn Thanh niên cộng sản Hồ Chí Minh, Hội Nông dân Việt Nam, Hội Cựu chiến binh Việt Nam, Hội Liên hiệp phụ nữ Việt Nam đã có số hội viên vào khoảng trên 30 triệu người[17].

Theo quan niệm rộng, các hội ở Việt Nam còn bao gồm các tổ chức phi chính phủ quốc tế (INGOs). Nhóm này, theo thống kê vào năm 2012, có khoảng 900 tổ chức đang hoạt động ở Việt Nam, với tổng số tiền viện trợ trong giai đoạn 1991-2012 là hơn 3 tỷ USD[18].

Tiếp cận từ tiêu chí phi lợi nhuận, có thể xác định 7 hình thức tổ chức hội ở Việt Nam hiện nay, bao gồm: hội; hội có tính chất đặc thù; quỹ xã hội, quỹ từ thiện; cơ sở bảo trợ xã hội; tổ chức khoa học và công nghệ; tổ chức chính trị - xã hội; tổ chức phi chính phủ quốc tế[19]. Tuy nhiên, theo cách phân loại của các cơ quan nhà nước, các hiệp hội hiện nay ở Việt Nam được xếp vào bốn nhóm lớn như sau[20]:

Trong số các hiệp hội hiện hành ở Việt Nam, các tổ chức chính trị - xã hội (nhóm 1 trong bảng trên) vẫn có vị thế lớn nhất và có các hoạt động gắn bó chặt chẽ hơn cả với đường lối, nhiệm vụ của Đảng và Nhà nước. Điều này có được là bởi các hội này có bộ máy tổ chức rộng lớn từ trung ương xuống tận cơ sở, được Nhà nước bảo đảm nguồn kinh phí hoạt động ổn định. Vị trí, vai trò của các tổ chức chính trị - xã hội được ghi nhận ngay trong Hiến pháp (Điều 9, 10 Hiến pháp năm 2013). Tiếp theo đó là các hội nghề nghiệp và các tổ chức bảo trợ (nhóm 2 trong bảng trên). Các hội này cũng có bộ máy tổ chức từ trung ương đến địa phương (tuy không phải nơi nào cũng có ở cấp cơ sở) và cũng được Nhà nước bảo đảm kinh phí hoạt động nhưng với mức thấp hơn so với nhóm 1.

Do tính chất như trên nên các hội thuộc hai nhóm đầu chịu sự quản lý chặt chẽ của Nhà nước. Các quy tắc tổ chức và hoạt động của các hội thuộc hai nhóm này cơ bản giống các cơ quan trong bộ máy nhà nước. Các loại hình tổ chức hội thuộc hai nhóm cuối trong bảng trên không hoặc chỉ được nhận rất ít kinh phí của Nhà nước, vì vậy, điều kiện hoạt động khó khăn hơn. Bù lại, các hội thuộc hai nhóm này không phải chịu sự quản lý trực tiếp của Nhà nước nên có tính độc lập cao hơn.

Số lượng ngày càng tăng đồng nghĩa với vai trò, ảnh hưởng của các hội trong đời sống xã hội Việt Nam cũng ngày càng lớn. Về ảnh hưởng kinh tế, tuy chưa có con số thống kê chính xác, song hiện có một số lượng khá lớn nhân lực (hàng trăm ngàn người) đang làm việc cho các hội ở Việt Nam[21], góp phần giải quyết vấn đề công ăn, việc làm cho người lao động. Về ảnh hưởng chính trị - xã hội, các hiệp hội ở Việt Nam tham gia ngày càng rộng rãi hơn vào việc giải quyết các vấn đề trong các lĩnh vực y tế, văn hoá, giáo dục, thể thao, nghiên cứu khoa học, phát triển cộng đồng, xóa đói giảm nghèo, đánh giá, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước… Đặc biệt, pháp luật gần đây cho phép các tổ chức XHDS tham gia vào các hoạt động tư vấn, phản biện chính sách của Đảng và Nhà nước. Nhìn chung, đóng góp của các hội với sự phát triển của đất nước trong thời gian qua là rất lớn, được Nhà nước, xã hội và cộng đồng quốc tế thừa nhận, mặc dù trong thực tế các hội Việt Nam hiện vẫn chưa phát huy được hết tiềm năng của mình do nhiều nguyên nhân.

3. Chính sách, pháp luật về hội và tự do hiệp hội của Nhà nước từ trước tới nay

3.1. Khái quát chính sách, pháp luật về hội và tự do hiệp hội của Nhà nước Việt Nam trước đây

Trong quá trình tổ chức đấu tranh giành độc lập dân tộc (1930 -1945), Đảng Cộng sản Việt Nam (Đảng Cộng sản Đông Dương) đã đề cao các quyền lập hội và hội họp. Nhiều văn kiện do Đảng ban hành trong thời kỳ này đã nêu rõ những đòi hỏi về quyền lập hội, cụ thể như: đấu tranh để “dân chúng được tự do tổ chức” (Chánh cương vắn tắt của Đảng, 1930), “tự do tổ chức, ngôn luận, tụ hội, bãi công, biểu tình, thị oai tuần hành” (Nghị quyết của Trung ương toàn thể Đại hội, Nghị quyết của Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương, 1930), kêu gọi quần chúng đấu tranh buộc Chính phủ đế quốc phải “trả lại cho chúng ta quyền tự do bãi công, biểu tình và lập hội” (Một số lời kêu gọi, 1931; Thư ngỏ của Ban Chấp hành Trung ương gửi tất cả các đảng phái và các dân tộc ở Đông Dương, 1936)[22]. Bên cạnh đó, Đảng cũng nêu ra những cam kết về bảo đảm “quyền phổ thông đầu phiếu, quyền tự do dân chủ (tự do tín ngưỡng, tự do tư tưởng, ngôn luận, hội họp, đi lại), dân tộc bình quyền, nam nữ bình quyền” (Nghị quyết của Quốc dân Đại hội Tân Trào tháng 8 năm 1945 thi hành mười chính sách lớn của Việt Minh sau khi giành chính quyền) [23]...

Các quan điểm, chính sách trên sau đó đã được phản ánh trong bản Hiến pháp đầu tiên của Việt Nam (năm 1946), ở Điều 10, trong đó ghi nhận “quyền tự do tổ chức và hội họp” của công dân cùng với nhiều quyền dân sự, chính trị khác. Quyền này sau đó được tái khẳng định trong tất cả các bản Hiến pháp tiếp theo (1959, 1980, 1992 và 2013) của Việt Nam[24].

Bên cạnh quy định trong Hiến pháp, Nhà nước Việt Nam cũng đã từng ban hành một đạo luật riêng có tên gọi là Luật quy định quyền lập hội (theo Sắc lệnh số 102/SL/L004 ngày 20/5/1957 của Chủ tịch Hồ Chí Minh)[25]. Đạo luật này, ngoài việc tái khẳng định sự tôn trọng và bảo đảm quyền lập hội của nhân dân ở Điều 1, còn bao gồm một số quy định nhằm bảo đảm thực hiện quyền, trong đó khẳng định chủ thể của quyền lập hội là mọi công dân, trừ những người mất quyền công dân hoặc đang bị truy tố trước pháp luật (Điều 2); nội dung quyền là tự do vào (gia nhập) và ra hội (Điều 2); các biện pháp bảo vệ quyền (Điều 2 và 7). Luật quy định “lập hội phải xin phép” (Điều 3) và “phải có mục đích chính đáng, phù hợp với lợi ích nhân dân, có tác dụng đoàn kết nhân dân, để góp phần xây dựng chế độ dân chủ nhân dân” (Điều 1), đồng thời cấm lập hội để hoạt động “chống pháp luật, chống lại chế độ, chống lại chính quyền dân chủ nhân dân, chia rẽ dân tộc, hại đến thuần phong mỹ tục, phá hoại sự nghiệp đấu tranh cho hoà bình, thống nhất, độc lập, dân chủ của Tổ quốc, phá tình hữu nghị giữa nhân dân ta với nhân dân các nước, tuyên truyền chiến tranh” (Điều 8). Luật này không điều chỉnh “các hội có mục đích kinh tế” (Điều 10), “các đoàn thể dân chủ và các đoàn thể nhân dân đã tham gia Mặt trận Dân tộc thống nhất trong thời kỳ kháng chiến, được Quốc hội và Chính phủ công nhận” (Điều 9).

Như vậy, Luật năm 1957 đã bao quát được những vấn đề chính về quyền lập hội, với nội dung thể hiện hợp lý, ngoại trừ quy định ở Điều 8 và Điều 9 cho thấy xu hướng phân biệt các loại hội và nỗ lực của Nhà nước trong viêc  kiểm soát hoạt động của các hội mới.

Về mặt pháp lý, cho đến nay, Luật năm 1957 vẫn có hiệu lực thi hành[26]. Tuy nhiên, đạo luật này trên thực tế đã bị thay thế bởi một số Nghị định của Chính phủ.

3.2. Chính sách, pháp luật hiện hành về hội và tự do hiệp hội 

Về mặt chính sách, Đại hội toàn quốc lần thứ XI của Đảng Cộng sản Việt Nam năm 2011 đã xác định phương hướng: “mở rộng và đa dạng hoá các hình thức tập hợp nhân dân tham gia các đoàn thể nhân dân, các tổ chức xã hội, các hội nghề nghiệp, văn hoá, hữu nghị, từ thiện - nhân đạo”[27].

Văn kiện Đại hội toàn quốc lần thứ XII của Đảng năm 2016 chứa đựng một số điểm mới theo hướng thúc đẩy hoạt động của các hội, cụ thể như sau[28]:

- Về phát huy sức mạnh đại đoàn kết toàn dân tộc, Văn kiện nêu: "Phát huy mạnh mẽ mọi nguồn lực, mọi tiềm năng sáng tạo của nhân dân"; "Tôn trọng những điểm khác biệt không trái với lợi ích chung của quốc gia - dân tộc". Để thực hiện phương châm này, Văn kiện bổ sung một số giải pháp mới, nổi bật là: “Tiếp tục thể chế hoá và cụ thể hoá các quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng về đại đoàn kết toàn dân tộc; hoàn thiện và thực hiện có hiệu quả các cơ chế, chính sách phát huy vai trò của nhân dân trong việc quyết định những vấn đề lớn của đất nước; khắc phục những hạn chế, bảo đảm tác dụng, hiệu quả thực chất hoạt động giám sát, phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội”.

- Về phát huy dân chủ XHCN, bảo đảm thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, Văn kiện bổ sung quy định: “Dân chủ phải được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã hội. Tập trung xây dựng những văn bản pháp luật liên quan trực tiếp đến quyền làm chủ của nhân dân”, đồng thời nêu một số nhiệm vụ, giải pháp mới để thực hiện định hướng này, trong đó bao gồm cụ thể hoá và nâng cao chất lượng các hình thức thực hiện dân chủ trực tiếp và dân chủ đại diện; thể chế hoá và thực hiện tốt phương châm "Dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra, giám sát" (bổ sung nội dung "giám sát"); tổ chức thực hiện tốt các quy chế giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội.

Về mặt pháp luật, khung pháp lý hiện hành về TDHH của Việt Nam bao gồm nhiều văn bản luật điều chỉnh các vấn đề khác nhau, với các loại hình tổ chức khác nhau, trong đó có hiệu lực pháp lý cao nhất là Hiến pháp năm 2013 (Điều 25 ghi nhận quyền lập hội), còn văn bản có hiệu lực trực tiếp điều chỉnh việc thành lập và hoạt động của các hội là Nghị định số 45/2010/NĐ-CP ban hành ngày 21/4/2010 quy định về tổ chức, hoạt động và quản lý hội (thay thế cho Nghị định số 88/2003). Nghị định này được sửa đổi, bổ sung một số điều bởi Nghị định số 33/2012/NĐ-CP ngày 13/4/2012 của Chính phủ.

Điều 5 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định 5 điều kiện thành lập hội, bao gồm: 1. Có mục đích hoạt động không trái với pháp luật; không trùng lặp về tên gọi và lĩnh vực hoạt động chính với hội đã được thành lập hợp pháp trước đó trên cùng địa bàn lãnh thổ; 2. Có điều lệ; 3. Có trụ sở; 4. Có số lượng công dân, tổ chức Việt Nam đăng ký tham gia thành lập hội. Số lượng tối thiểu thành viên của hội được xác định theo phạm vi hoạt động, cụ thể: cả nước hoặc liên tỉnh là 100, trong tỉnh là 50, trong huyện là 20, trong xã là 10. Với hiệp hội của các tổ chức kinh tế có phạm vi hoạt động cả nước thì số lượng tối thiểu thành viên là 11, phạm vi hoạt động trong tỉnh là 5. Riêng các hội nghề nghiệp có tính đặc thù chuyên môn thì số lượng thành viên tối thiểu sẽ do cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, quyết định từng trường hợp cụ thể.

Điều 23 Nghị định số 45/2010/NĐ-CP quy định các quyền của hội bao gồm: 1. Tổ chức, hoạt động theo điều lệ hội đã được phê duyệt; 2. Tuyên truyền mục đích của hội; 3. Đại diện cho hội viên trong mối quan hệ đối nội, đối ngoại có liên quan đến chức năng, nhiệm vụ của hội; 4. Bảo vệ quyền, lợi ích hợp pháp của hội, hội viên phù hợp với tôn chỉ, mục đích của hội; 5. Tổ chức, phối hợp hoạt động giữa các hội viên vì lợi ích chung của hội; hoà giải tranh chấp trong nội bộ hội; 6. Phổ biến, huấn luyện kiến thức cho hội viên; cung cấp thông tin cần thiết cho hội viên theo quy định của pháp luật; 7. Tham gia chương trình, dự án, đề tài nghiên cứu, tư vấn, phản biện và giám định xã hội theo đề nghị của cơ quan nhà nước; cung cấp dịch vụ công về các vấn đề thuộc lĩnh vực hoạt động của hội, tổ chức dạy nghề, truyền nghề theo quy định của pháp luật; 8. Thành lập pháp nhân thuộc hội theo quy định của pháp luật; 9. Tham gia ý kiến vào các văn bản quy phạm pháp luật có liên quan đến nội dung hoạt động của hội theo quy định của pháp luật. Kiến nghị với cơ quan nhà nước có thẩm quyền đối với các vấn đề liên quan tới sự phát triển hội và lĩnh vực hội hoạt động. Được tổ chức đào tạo, bồi dưỡng, tổ chức các hoạt động dịch vụ khác theo quy định của pháp luật và được cấp chứng chỉ hành nghề khi có đủ điều kiện theo quy định của pháp luật; 10. Phối hợp với cơ quan, tổ chức có liên quan để thực hiện nhiệm vụ của hội; 11. Được gây quỹ hội trên cơ sở hội phí của hội viên và các nguồn thu từ hoạt động kinh doanh, dịch vụ theo quy định của pháp luật để tự trang trải về kinh phí hoạt động; 12. Được nhận các nguồn tài trợ hợp pháp của các tổ chức, cá nhân trong và ngoài nước theo quy định của pháp luật. Được Nhà nước hỗ trợ kinh phí đối với những hoạt động gắn với nhiệm vụ của Nhà nước giao; 13. Cơ quan Trung ương hội có phạm vi hoạt động trong toàn quốc được gia nhập các tổ chức quốc tế tương ứng và ký kết, thực hiện thoả thuận quốc tế theo quy định của pháp luật và báo cáo cơ quan quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực hội hoạt động, cơ quan quyết định cho phép thành lập hội về việc gia nhập tổ chức quốc tế tương ứng, ký kết, thực hiện thỏa thuận quốc tế.

Xét tổng thể, Việt Nam đã có một khung pháp lý tương đối đồng bộ để điều chỉnh các vấn đề về tổ chức và hoạt động của các hội. Khung pháp lý hiện hành đã thừa nhận sự tồn tại của nhiều dạng hội và cho phép các hội ở Việt Nam chủ động thực hiện và tham gia vào nhiều hoạt động khác nhau tùy thuộc vào loại hình tổ chức khác nhau. Đây là những tiền đề quan trọng cho sự phát triển của các hội ở Việt Nam.

Tuy nhiên, khung pháp lý hiện hành về vấn đề này của Việt Nam cũng còn một số điểm bất cập, cụ thể như sau:

- Về cấu trúc, hệ thống pháp luật về hội và TDHH khá phức tạp, với nhiều loại hình văn bản, trong khi nhiều vấn đề vẫn chưa được quy định rõ ràng, phù hợp, chẳng hạn như về các tổ chức không có hội viên và các tổ chức tại cộng đồng; quy định về đầu mối quản lý thống nhất các hội; cơ chế đánh giá, giám sát, trách nhiệm giải trình và tính công khai, minh bạch của các hội; chính sách khuyến khích và ưu đãi thuế dành cho các hội hoạt động phi lợi nhuận, vì lợi ích công cộng; cơ chế đối thoại và hợp tác giữa các hội với Nhà nước và khu vực tư nhân...

- Về chủ thể và nội dung của quyền, việc giới hạn chủ thể có quyền chỉ là công dân trong Điều 25 Hiến pháp năm 2013 hẹp hơn so với pháp luật quốc tế và xu hướng trên thế giới, trong khi về nội dung, khái niệm “quyền lập hội” được dùng trong Điều 25 Hiến pháp năm 2013 (và các Hiến pháp trước đây của Việt Nam) hẹp hơn khái niệm “quyền TDHH” theo luật nhân quyền quốc tế. Những bất cập này hiện đang gây khó khăn cho việc xây dựng Luật về Hội và việc thực hiện pháp luật về hội, vì thực tế trong bối cảnh toàn cầu hoá, không thể loại trừ hàng triệu người nước ngoài đang sinh sống, làm việc hợp pháp ở Việt Nam tham gia các hội của họ hoặc của Việt Nam, ví dụ như các công đoàn, hay các hội đồng hương, hội doanh nghiệp… Ngoài ra, trong thực tế, quyền hiệp hội không thể chỉ giới hạn trong việc “lập hội” (hay thành lập, tham gia hội) theo như quy định tại Điều 25 Hiến pháp năm 2013.

- Về các điều kiện thành lập hội, với những quy định hẹp và cứng nhắc nêu trên trong Nghị định số 45/CP (và trong chế định về pháp nhân của Bộ luật Dân sự năm 2015), nhiều dạng hội khó hoặc không thể thành lập đúng pháp luật. Thực tế trong những năm vừa qua cho thấy, có nhiều nhóm, câu lạc bộ, mạng lưới, diễn đàn, hội đoàn... đã hình thành và hoạt động sôi nổi trên cả nước, song do thiếu cơ sở pháp lý rõ ràng nên không thể làm các thủ tục thành lập, vì thế rơi vào tình trạng bị coi là bất hợp pháp hoặc “chưa được Nhà nước thừa nhận”. Điều này đi ngược với xu hướng tất yếu của các xã hội hiện đại mà trong đó không thể thiếu và không thể cấm hoạt động của các hội đoàn, nhóm, mạng lưới, diễn đàn...

Nhìn chung, các quy định của pháp luật về thành lập hội trong Nghị định số 45/CP, Bộ luật Dân sự năm 2015 và các văn bản pháp luật liên quan vẫn thiên về tạo thuận lợi cho cơ quan hành chính, coi nhẹ sự tự do ý chí trong việc thành lập và tham gia các hội đoàn cùa người dân. Nói cách khác, cách tiếp cận của Nhà nước với quyền TDHH hiện vẫn theo hướng “ban phát”, “quản lý”, chưa phải là tôn trọng, bảo vệ và bảo đảm. Đây chính là lý do nhiều tổ chức quốc tế, trong đó có Ủy ban Nhân quyền Liên hợp quốc, đã khuyến nghị Nhà nước Việt Nam xoá bỏ những trở ngại đối với việc đăng ký và hoạt động của các hội, đặc biệt là của các tổ chức phi chính phủ hoạt động trên lĩnh vực quyền con người[29].

- Về mối quan hệ giữa các hội, pháp luật hiện chưa bảo đảm sự bình đẳng giữa các tổ chức, hội đoàn trong xã hội. Do đặc điểm chính trị và lịch sử, hệ thống các tổ chức chính trị - xã hội hiện có địa vị và quyền lợi cao hơn nhiều so với các tổ chức, hội đoàn khác, tiếp theo là các tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp và các tổ chức bảo trợ (còn gọi là các “hội đặc thù”). 

- Về việc gây quỹ và tổ chức các hoạt động của hội, hiện có nhiều loại quy định khác nhau với các loại tổ chức và hoạt động khác nhau, song quan điểm chung cho rằng, các quy định đó mang tính chất phiền hà, phức tạp và khắt khe hơn so với nhiều quốc gia khác[30]. Đây là một trong những nguyên nhân khiến cho lượng tài trợ phi chính phủ mà Việt Nam nhận được trong một số năm gần đây rất thấp, chỉ tương đương hoặc nhỉnh hơn một chút so với Lào và Campuchia, trong khi dân số Việt Nam gấp nhiều lần những quốc gia này.

- Về cơ chế bảo vệ quyền TDHH, để bảo vệ quyền này, các hội có thể sử dụng các cơ chế khiếu nại, tố cáo hoặc khởi kiện theo thủ tục hành chính hay tư pháp. Tuy nhiên, từ một số vụ việc cho thấy, khiếu nại về quyền lập hội của người dân chưa được các cơ quan hành chính giải quyết kịp thời, thấu đáo trong khi chưa  có vụ việc nào liên quan đến TDHH được tòa án các cấp thụ lý.

4. Một số nhận xét, đề xuất

So với thời kỳ trước Đổi mới, quan điểm của Đảng và Nhà nước Việt Nam về hội đã có những thay đổi lớn, theo hướng coi trọng, cởi mở hơn. Mặc dù vậy, tâm lý e ngại sự phát triển của các hội vẫn còn nặng nề, gây trở ngại cho những nỗ lực cải cách chính sách và pháp luật về hội. Việc Luật về Hội được khởi động soạn thảo từ hàng chục năm nay nhưng hiện vẫn chưa thể thông qua đã cho thấy rõ điều này.

Mặc dù có cấu trúc khá toàn diện, khung pháp lý hiện hành của Việt Nam vẫn còn nhiều quy định bất hợp lý, khắt khe, gây khó khăn cho việc thành lập và hoạt động của các hội. Trong bối cảnh xây dựng nhà nước pháp quyền và hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng, việc sửa đổi khung pháp lý về TDHH là yêu cầu tất yếu và cấp thiết đối với Việt Nam. Để hoàn thiện khuôn khổ pháp lý về TDHH, cần thiết phải:

- Xem việc tăng cường TDHH như là một trong những ưu tiên trong chính sách tôn trọng, bảo vệ, bảo đảm quyền con người, quyền công dân hiện nay.

- TDHH nên được quan niệm là một quyền dân sự, một dạng tự do hợp đồng của các cá nhân, chủ yếu do luật dân sự điều chỉnh. Cách tiếp cận này sẽ giúp tối thiểu hoá các thủ tục hành chính cho việc cấp phép thành lập các hội.

- Để hoạt động của các hội được thuận tiện, cũng là để tôn trọng quyền TDHH, các quy định về gây quỹ, nhận tài trợ, về triển khai các hoạt động (nhất là hội thảo, tập huấn), có hoặc không liên quan đến nước ngoài, nên được điều chỉnh theo hướng tôn trọng quyền tự chủ của các hội.

- Sớm ban hành Luật về Hội với nội dung phù hợp với các tiêu chuẩn của luật nhân quyền quốc tế và xu hướng chung trên thế giới về TDHH. Cụ thể:

+ Về cách tiếp cận: Nên xác định đây là Luật để bảo vệ, bảo đảm thực thi quyền TDHH, chứ không phải Luật chỉ để quản lý hội. Do đó, Luật cần xác định các cơ quan nhà nước đều có các nghĩa vụ tôn trọng (không cản trở), bảo vệ (xử lý các vi phạm) và thúc đẩy (hỗ trợ các điều kiện thực thi) quyền này của mọi cá nhân, tổ chức.

+ Về phạm vi điều chỉnh: Để bảo đảm nguyên tắc bình đẳng giữa các cá nhân và giữa các hội, nên mở rộng đối tượng điều chỉnh của Luật đến mọi tổ chức trong xã hội, trong đó xác định rõ có loại hội không cần đăng ký và có loại hội cần đăng ký (có tư cách pháp nhân).

+ Về thủ tục thành lập: Nên quy định việc đăng ký thay cho việc cấp phép để tránh tình trạng xin - cho. Nên quy định quyền được khiếu nại để xem xét lại quyết định của cơ quan cấp đăng ký. Thủ tục đăng ký thành lập hội cần đơn giản, rõ ràng, thuận tiện, nhanh chóng để mọi tổ chức, cá nhân đều có thể hiểu và thực hiện.

+ Về quản lý, giám sát: Chỉ nên quy định một cơ quan là đầu mối quản lý việc thành lập và hoạt động của các hội, bỏ chế độ bộ chủ quản. Nên có các quy định cụ thể, rõ ràng về nghĩa vụ công khai, cung cấp thông tin và trách nhiệm giải trình trong hoạt động của các hội, đặc biệt là các hội nhận ngân sách công và tài trợ, quyên góp của công chúng.

- Bộ luật Hình sự năm 2015 và Luật Xử lý vi phạm hành chính cần sửa đổi, bổ sung các chế tài với những hành vi từ chối, ngăn cản và các hành vi khác vi phạm quyền TDHH của người dân, đồng thời xóa bỏ những quy định đi ngược với tinh thần của quyền tự do quan trọng này./.

PGS, TS. Vũ Công Giao -  Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội;

ThS. Lê Thị Thuý Hương - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội.

-------------------------------

[1] Từ điển Merriam-Webster, tại://www.merriam-webster.com, truy cập ngày 20/2/2016.

[2]Xem Lã Khánh Tùng, Nghiêm Xuân Hoa, Vũ Công Giao, Hội và Tự do hiệp hội: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2015, tr.11.

[3]Trung tâm Từ điển học, Từ điển tiếng Việt, Nxb. Đà Nẵng, 2011, tr.716.

[4]Điều 25 Hiến pháp năm 2013 cũng chỉ giới hạn chủ thể là công dân với các quyền tự do ngôn luận, tự do báo chí, tiếp cận thông tin, hội họp, lập hội, biểu tình.

[5] Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.11.

[6] GS. Phan Đại Doãn, Làng Việt Nam - Cộng đồng đa chức năng liên kết chặt chẽ, tại //khoalichsu.edu.vn/bai-nghien-cu/318-lang-vit-nam-cng-ng-a-chc-nng-lien-kt-cht-ch-gs-phan-i-doan.html, truy cập ngày 22/2/2016.

[7]Làng Việt Nam - Cộng đồng đa chức năng liên kết chặt chẽ, tlđd. 

[8]Làng Việt Nam - Cộng đồng đa chức năng liên kết chặt chẽ, tlđd. 

[9]Philippe Papin, Lịch sử Hà Nội, Nxb. Mỹ thuật, Hà Nội, 2009, tr. 94. Dẫn theo Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.11.

[10]Vũ Thế Khôi, “Từ Hội Hướng thiện Đền Ngọc Sơn đến phong trào Đông Kinh Nghĩa Thục”, Tạp chí Xưa và Nay. số 283, 2007, tr. 10-11. Dẫn theo Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.11.

[11]Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.11.

[12] Trong số các thuật ngữ nêu trên, ‘tổ chức XHDS’ hiện vẫn còn bị coi là ‘nhạy cảm’ ở Việt Nam và thường được gọi tránh đi.

[13] Bộ Nội vụ, Tài liệu hội nghị Tổng kết công tác hội năm 2004 và sơ kết thực hiện Nghị định số 88/2003/NĐ-CP (3/2005).

[14] Hiệp hội Liên minh các tổ chức khoa học và công nghệ, Bản tin phát triển #1, tháng 10/2010. Dẫn theo Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.12.

[15]Tổng quan khung pháp lý cho các tổ chức XHDS, tlđd.

[16]Đánh giá ban đầu về XHDS tại Việt Nam, tlđd, tr. 25.

[17]Đánh giá ban đầu về XHDS tại Việt Nam, tlđd, tr. 25.

[18]Tổng quan khung pháp lý cho các tổ chức XHDS, tlđd.

[19] Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.12

[20]Irene Norlund, Khoả lấp sự cách biệt: XHDS mới nổi ở Việt Nam, Hà Nội, tháng 1/2007, tr.11-12, tại //www.un.org.vn/images/stories/pub_trans/Filling_the_Gap_V.pdf.

[21] Một nghiên cứu cho thấy, lực lượng lao động trung bình làm việc ở các tổ chức phi chính phủ là 4,4%, trong đó Hà Lan (14,4%), Mỹ (9,8%), Pháp (7,6%)… Tổng quan khung pháp lý cho các tổ chức XHDS, tlđd.

[22] Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.43.

[23] Hội và TDHH: Một cách tiếp cận dựa trên quyền, sđd, tr.43.

[24] Tự do lập hội cũng được ghi nhận trong hai bản Hiến pháp được ban hành ở miền Nam Việt Nam trong thời kỳ 1955-1975, đó là Hiến pháp năm 1956 (tại Điều 15) và Hiến pháp năm 1967 (tại Điều 13).

[25] Ở miền Nam Việt Nam trong giai đoạn chiến tranh cũng có Sắc luật 038-TT/SLU ngày 22/12/1972 sửa đổi Dụ số 10 ngày 6/8/1950 quy định thể lệ lập hội (ban hành dưới chế độ Quốc gia Việt Nam của Bảo Đại).

[26]Xem Dự thảo Tờ trình Dự án Luật về Hội của Chính phủ, năm 2015, tại //www.moha.gov.vn/van-ban-du-thao.html?id=16480, truy cập ngày 22/2/2016.

[27]Văn kiện Đại hội Đảng Cộng sản Việt Nam, Nxb. Chính trị Quốc gia, Hà Nội, 2001, tr.130.

[28]Xem Nguyễn Viết Thông, Những điểm mới trong dự thảo văn kiện Đại hội XII của Đảng về xây dựng Đảng và hệ thống chính trị, tại //daihoi12.dangcongsan.vn/Modules/News/NewsDetail.aspx?co_id=28340644&cn_id =401526, truy cập ngày 22/2/2016.

[29] Xem đoạn 20, Kết luận giám sát ngày 26/7/2002 của Uỷ ban Nhân quyền với Báo cáo quốc gia của Việt Nam về việc thực hiện Công ước quốc tế về Các quyền dân sự, chính trị (CCPR/CO/75/VNM).

[30]Ví dụ, văn bản hiện hành điều chỉnh việc nhận tài trợ nước ngoài là Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài (ban hành theo Nghị định số 93/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009, được hướng dẫn bởi Thông tư số 07/2010/TT-BKH ngày 30/3/2010 của Bộ Kế hoạch và Đầu tư). Ngoài các văn bản này, tại nhiều địa phương, UBND tỉnh còn ban hành Quy chế quản lý và sử dụng viện trợ phi chính phủ nước ngoài trên địa bàn tỉnh. Các văn bản này quy định một quy trình khai báo, tiếp nhận viện trợ nhiều bước, rất phức tạp và tốn thời gian. Còn việc tổ chức hội thảo, tập huấn mà có “yếu tố nước ngoài” hiện được điều chỉnh bởi Quyết định số 76/2010/QĐ-TTg ngày 30/11/ 2010 của Thủ tướng Chính phủ về việc tổ chức, quản lý hội nghị, hội thảo quốc tế tại Việt Nam, trong đó các hội nghị, hội thảo quốc tế có nội dung liên quan đến các vấn đề chính trị, an ninh, quốc phòng, dân tộc, tôn giáo, nhân quyền, biên giới lãnh thổ hoặc thuộc phạm vi bí mật nhà nước chỉ được tổ chức khi Thủ tướng Chính phủ cho phép. Để xin phép tổ chức các hội thảo như vậy thường phải có 3-4 cơ quan cấp trung ương chuẩn thuận trước khi Thủ tướng ký quyết định, thời gian xin phép do vậy trung bình mất khoảng 2-3 tháng.

Theo: nclp.org.vn