1. Khái quát chung về tham nhũng 1.1. Khái niệm tham nhũng Có nhiều quan điểm, cách tiếp cận trong việc định nghĩa khái niệm tham nhũng. Công ước Liên hợp quốc về phòng, chống tham nhũng (UNCAC) đưa ra danh sách các hành vi được bị coi là tham nhũng nhưng không đưa ra khái niệm chính thức cho hành vi này. Theo lý giải từ tổ chức Minh bạch quốc tế vì tham nhũng là một khái niệm động nên người soạn thảo không muốn ràng buộc cách hiểu về hành vi tham nhũng vào thời điểm ban hành.[1] Tổ chức minh bạch quốc tế định nghĩa: “tham nhũng là việc lạm dụng quyền lực được giao phó để thu lợi riêng”.[2] Lạm dụng được hiểu là việc một người cố ý thực hiện hoặc không thực hiện vượt quá hoặc chưa đầy đủ theo đúng bổn phận của mình, ảnh hưởng đến tính đúng đắn của quy trình, trình tự thực hiện công việc. Quyền lực được giao phó có thể được hiểu là những chức vụ, quyền hạn phát sinh từ việc một người đại diện một người hoặc một nhóm người khác để thực hiện công việc. Quyền lực này có thể được giao phó từ người dân, doanh nghiệp hoặc cộng đồng mà không chỉ giới hạn trong quyền lực nhà nước. Từ đó cho thấy, tham nhũng có thể xảy ra cả trong khu vực nhà nước và ngoài nhà nước. Thu lợi riêng được hiểu là việc lợi ích này không phục vụ cho chủ thể giao phó quyền lực mà gây tổn thất cho lợi ích của chủ thể giao phó quyền lực hoặc toàn xã hội. Lợi ích thu được từ việc tham nhũng luôn luôn xuất phát từ thiệt hại trực tiếp hoặc gián tiếp từ một đối tượng khác. Nguồn lợi này có thể bao gồm lợi ích vật chất hoặc phi vật chất do người tham nhũng lạm dụng quyền lực mà đạt được, không nhất thiết phải trực tiếp chuyển giao cho người thực hiện, mà có thể là những người thân thích, liên quan tới người thực hiện hành vi tham nhũng. 1.2. Nguyên nhân tham nhũng Có nhiều nguyên nhân khác nhau dẫn đến tình trạng tham nhũng. Xuất phát từ lý thuyết về mối quan hệ người ủy quyền - người đại diện, học giả Robert Klitgaard đưa ra một công thức về nguyên nhân của tham nhũng là: Tham nhũng = Độc quyền + Tùy tiện - Trách nhiệm giải trình.[3] Công thức khác của UNDP đưa ra dựa trên công thức của Klitgaard nhưng có sự chi tiết hơn là: Tham nhũng = (Độc quyền + Tùy tiện) - (Trách nhiệm giải trình + Liêm chính + Minh bạch).[4] Cả hai công thức đều dựa trên giả định con người là vụ lợi, luôn tối đa hóa lợi ích và giảm thiểu nỗi đau. Khi được giao phó quyền lực, người đại diện có xu hướng lạm quyền để thu lợi riêng nếu không đặt ra quy trình cụ thể và giám sát chặt chẽ. Từ cách tiếp cận của tội phạm học, nguyên nhân tham nhũng bắt nguồn từ việc so sánh giữa lợi ích có được do tham nhũng và chi phí nếu bị phát hiện. Từ đó nguyên nhân của tham nhũng có thể lí giải bằng công thức: Tham nhũng = (Khả năng bị phát hiện + Hình phạt) - Lợi ích thu được từ việc tham nhũng. Nếu như rủi ro bị phát hiện càng thấp và lợi ích thu được từ tham nhũng càng cao thì động cơ tham nhũng càng lớn. Quan điểm khác cho rằng tham nhũng sẽ phát triển mạnh nếu như một người được trao nhiều quyền lực nhưng lại có mức lương thấp không đảm bảo mức sống và có nhiều cơ hội để lạm dụng quyền lực mà không bị phát hiện.[5] UNDP nhận định có 05 đặc điểm cho thấy một quốc gia dễ nảy sinh tình trạng tham nhũng: i) tập trung quyền lực vào nhánh hành pháp, thiếu sự kiểm soát quyền lực giữa các nhánh; ii) kém minh bạch trong quá trình đưa ra quyết định đi kèm với sự hạn chế quyền tiếp cận thông tin; iii) hệ thống quy phạm pháp luật không nghiêm ngặt cho phép công chức có khả năng hành xử tùy tiện; iv) hệ thống giám sát và thực thi pháp luật yếu kém; v) sự kiểm soát, giám sát của xã hội chưa cao đi kèm với văn hóa dung dưỡng tham nhũng.[6] Ngoài những nguyên nhân nêu trên, tham nhũng còn có thể nảy sinh khi hoạt động kiểm toán chưa độc lập và hiệu quả, thiếu sự tham gia của người dân trong hoạt động nhà nước, nhà nước và pháp luật bị lũng đoạn bởi các nhóm lợi ích. 1.3. Hệ qủa của tham nhũng trong lĩnh vực y tế, giáo dục tới quyền con người. “Điều 13 ICESCR (1966) khẳng định nghĩa vụ của các Quốc gia thành viên Công ước "thừa nhận quyền của mọi người được học tập" và "giáo dục phải hướng vào việc phát triển đầy đủ nhân cách và ý thức về nhân phẩm, và phải nhằm tăng cường sự tôn trọng các quyền và tự do cơ bản của con người".[7] “Điều 12 ICESCR được coi là quy định pháp luật quốc tế toàn diện nhất về quyền được chăm sóc sức khỏe. Theo Điều này, mọi người có quyền được hưởng một tiêu chuẩn sức khoẻ về thể chất và tinh thần ở mức cao nhất có thể được. Các quốc gia thành viên Công ước cần thi hành các biện pháp để thực hiện đầy đủ quyền này, trong đó bao gồm những biện pháp cần thiết nhằm giảm bớt tỷ lệ tử vong của trẻ sơ sinh và trẻ em; cải thiện mọi mặt về vệ sinh môi trường và vệ sinh công nghiệp; ngăn ngừa, xử lý và hạn chế các dịch bệnh, bệnh ngoài da, bệnh nghề nghiệp và các loại bệnh khác; và tạo các điều kiện để bảo đảm mọi dịch vụ và sự chăm sóc y tế khi đau yếu”.[8] Tham nhũng có rất nhiều hệ quả nghiêm trọng và có thể được ví như là “tế bào ung thư” ở trong cơ thể quốc gia. Tham nhũng làm gia tăng bất bình đẳng xã hội, gây xói mòn niềm tin của người dân vào nhà nước. Tham nhũng làm kiệt quệ nền kinh tế quốc gia, chệch hướng các nguồn lực đầu tư của quốc gia dẫn đến việc thiếu hụt nguồn lực quốc gia để giải quyết những vấn đề xã hội.[9] Tham nhũng trong lĩnh vực y tế và giáo dục có những tác động tiêu cực đến sự phát triển của con người. Tham nhũng trong lĩnh vực giáo dục cản trở việc thực hiện quyền của người dân vì làm gia tăng chi phí cho việc học tập, hạn chế khả năng tiếp cận từ đó không đảm bảo sự đối xử bình đẳng đối với mọi thành phần xã hội. Tham nhũng nói chung và tham nhũng trong lĩnh vực y tế, giáo dục ảnh hưởng mạnh mẽ nhất đến người nghèo, có khả năng làm giảm tính di động của xã hội, là nguyên nhân gián tiếp cho các tệ nạn xã hội của người dân nghèo.[10] Người sử dụng dịch vụ phải trả chi phí phi chính thức để được sử dụng dịch vụ khi bị nhũng nhiễu. Các chi phí chính thức bị “đội giá” vì phải gánh phần tiền lại quả mà bên cung cấp dịch vụ giao cho bên có quyền quyết định hoạt động mua sắm, chi tiêu công. Chất lượng dịch vụ không được kiểm soát do tham nhũng dẫn đến việc người sử dụng dịch vụ vẫn phải trả chi phí nhưng nhận được dịch vụ không tương xứng. Về dài hạn, tham nhũng trong lĩnh vực y tế và giáo dục có ảnh hưởng rất lớn đến sự phát triển bền vững của quốc gia vì nó có thể kéo lùi sự phát triển năng suất lao động của lực lượng lao động trong quốc gia đó. 2. Tham nhũng trong lĩnh vực y tế, giáo dục tại Việt Nam 2.1. Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực y tế Trong lĩnh vực y tế, tình trạng tham nhũng chủ yếu xảy ra dưới hai hình thái: tham nhũng vặt và tham nhũng lớn. Tham nhũng vặt nảy sinh trong mối quan hệ giữa bác sĩ và người bệnh. Tình trạng người bệnh phải đưa hối lộ dưới hình thức “phong bì” để được khám, chữa bệnh vẫn xảy ra tại khối y tế công lập.[11] Trong hoạt động mua sắm trang thiết bị y tế có tình trạng thông đồng giữa giám đốc các bệnh viện và nhà cung cấp để nâng khống giá vật tư, thiết bị bằng thủ đoạn định giá sản phẩm cao hơn giá trị thực tế, gây thất thoát cho tài sản nhà nước và thiệt hại cho người bệnh.[12] Trong thời kì dịch bệnh Covid-19 vừa qua, tình trạng tham nhũng lớn trong lĩnh vực y tế được phát hiện tại một số trung tâm kiểm soát bệnh tật trên cả nước. Vụ án tại Trung tâm kiểm soát bệnh tật Hà Nội, đại án giữa công ty Việt Á và Trung tâm kiểm soát bệnh tật các tỉnh Hải Dương, Nam Định, Hà Giang, Bình Dương là các ví dụ điển hình về tình trạng tham nhũng lớn.[13] Thủ đoạn được thực hiện một cách chuyên nghiệp, có sự phối hợp nhịp nhàng giữa các bên và còn được sự hỗ trợ từ phía cơ quan quản lí nhà nước.[14] Từ đó có thể nhận thấy, tham nhũng xảy ra phổ biến ở các cấp độ và dưới những hình thức đa dạng trong lĩnh vực y tế. 2.2. Thực trạng tham nhũng trong lĩnh vực giáo dục Tham nhũng trong hoạt động giáo dục cũng là một vấn đề nghiêm trọng, diễn ra dưới cả hình thức tham nhũng vặt và tham nhũng lớn. “Ông Ngô Mạnh Hùng, Phó Cục trưởng Cục Phòng, chống tham nhũng, Thanh tra Chính phủ cho biết, sai phạm tài chính trong lĩnh vực giáo dục thường là mượn danh nghĩa hội cha mẹ học sinh và gây quỹ các đoàn thể để ép các bậc cha mẹ học sinh và học sinh đóng góp; sai phạm về tài chính trong tuyển sinh và tổ chức đào tạo; gian lận khẩu phần ăn của học sinh bán trú; thu tiền phụ đạo không đúng quy định”.[15] Tham nhũng vặt xảy ra từ hoạt động nhỏ như “chạy trường, chạy điểm” cho đến việc lạm thu và sử dụng tài chính không minh bạch trong các cơ sở giáo dục tại khối công lập.[16] Tình trạng xung đột lợi ích khi chính giáo viên tổ chức dạy thêm lại là người ra đề để kiểm tra, đánh giá học sinh dẫn đến việc các học sinh đi học thêm được điểm cao hơn học sinh không đi học hoặc bị phân biệt đối xử trên lớp học chính thức.[17] Trong hoạt động mua sắm trang thiết bị giáo dục có sự thông đồng, móc nối giữa các bên để nâng khống giá, gây thất thoát ngân sách nhà nước trên nhiều tỉnh thành.[18] Đặc biệt, trong hoạt động thi tốt nghiệp trung học phổ thông quốc gia còn xảy ra tình trạng nhận hối lộ để gian lận trong công tác chấm thi tại Hà Giang và Hòa Bình dẫn đến những bức xúc to lớn trong dư luận xã hội. 3. Nguyên nhân phát sinh tham nhũng trong lĩnh vực y tế, giáo dục Thứ nhất, các hoạt động chi tiêu công trong lĩnh vực y tế và giáo dục mang tính thường xuyên và liên tục hàng năm. Y tế và giáo dục là hai hoạt động cơ bản, thiết yếu mà mỗi cá nhân đều có nhu cầu sử dụng trong suốt cuộc đời. Việc này tạo ra một nguồn cầu liên tục và có xu hướng gia tăng vì những đòi hỏi ngày càng cao trong đời sống kinh tế thị trường. Đặc biệt, y tế là hoạt động quan trọng liên quan trực tiếp sức khỏe con người nên khả năng phản ứng với sự thay đổi của giá là rất hạn chế.[19] Một khi người sử dụng đã mắc bệnh thì dù điều kiện kinh tế khó khăn vẫn phải sử dụng dịch vụ y tế. Từ đó cho thấy nhu cầu trong hai lĩnh vực y tế và giáo dục là rất ổn định và có xu hướng gia tăng về cả chất lẫn lượng. Trong khi đó, dịch vụ giáo dục và y tế công lập khó gia tăng nguồn cung một cách tự do mà phải dựa trên quy hoạch phát triển của địa bàn và các điều kiện cấp phép hoạt động khắt khe.[20] Vì nhu cầu có xu hướng tăng nhưng nguồn cung không đáp ứng được và có xu hướng đổ dồn lên tuyến trên, gây quá tải tại các thành phố lớn nên dễ nảy sinh tham nhũng hơn so với thị trường khác có tính cạnh tranh cao. Thứ hai, y tế và giáo dục là dịch vụ khó kiểm chứng chất lượng và không thể cam kết cụ thể về chất lượng. Nghĩa vụ của người cung cấp dịch vụ y tế và giáo dục là nỗ lực tối đa trong khả năng mà không phải cam kết tạo ra một kết quả đúng như yêu cầu, kì vọng của người sử dụng dịch vụ. Vì vậy, chất lượng của hàng hóa, dịch vụ là vật tư, thiết bị đầu vào của y tế và giáo dục khó kiểm chứng từ phía người sử dụng dịch vụ vì sự bất cân xứng về thông tin. Người sử dụng dịch vụ đôi khi không hài lòng với chất lượng dịch vụ mình nhận được nhưng rất khó, thiếu cơ sở để chứng minh được rằng người cung cấp dịch vụ đã không nỗ lực tối đa trong khả năng có thể. Thứ ba, một số hoạt động mua sắm thiết bị lĩnh vực y tế đòi hỏi chuyên môn rất sâu, rất đặc thù để có thể kiểm soát, đánh giá nên người dân bình thường không có khả năng giám sát và kiểm soát sai phạm. Một số trang thiết bị y tế mang tính chất độc quyền bởi một hoặc một số nhà cung cấp thiết bị nên không có thị trường tương tự để tham chiếu giá. Thị trường mua sắm thiếu thông tin dẫn đến việc khó kiểm soát về chất lượng và giá cả sản phẩm. Thứ tư, người thụ hưởng dịch vụ trong lĩnh vực giáo dục trong tương quan với người cung cấp dịch vụ là bên yếu thế hơn về thông tin và địa vị quyền lực. Những sai phạm trong lĩnh vực giáo dục thường bị phát hiện bởi cơ quan quản lý và báo chí, tổ chức xã hội hoặc cha mẹ phụ huynh học sinh hoặc các bên thứ ba độc lập trong quan hệ giáo dục vì người trực tiếp thụ hưởng dịch vụ giáo dục đa phần là những đối tượng trẻ tuổi, chưa đủ hiểu biết, thiếu kinh nghiệm để trực tiếp đứng ra phản biện, tố cáo sai phạm trong lĩnh vực giáo dục. Ngoài ra, nhiều trường hợp phụ huynh là người đã phát hiện những sai phạm nhưng vì nỗi lo sợ con mình sau đó có thể bị “trù dập” nên chưa đủ can đảm đứng ra phản biện, tố cáo hành vi sai phạm. Vì nhiều sai phạm mang tính hệ thống nên việc tố cáo, phản biện của một cá nhân sẽ không có hiệu quả khi người giải quyết tố cáo, khiếu nại có thể bảo hộ, bao che cho sự sai phạm. 4. Giải pháp phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực y tế, giáo dục. Thứ nhất, cần đầu tư thêm ngân sách cho việc phát triển hệ thống y tế và giáo dục, hỗ trợ các hoạt động y tế và giáo dục phi lợi nhuận từ cộng đồng. Mọi giải pháp phòng, chống tham nhũng sẽ không có nhiều ý nghĩa nếu như tốc độ gia tăng số lượng và chất lượng của hệ thống y tế, giáo dục công lập không kịp thời với tốc độ gia tăng dân số và nhu cầu của người dân. Việc nguồn cung không đủ và nguồn cầu thì tăng trưởng mạnh sẽ dẫn tới sự độc quyền và nảy sinh tham nhũng. Trong bối cảnh ngân sách và nguồn lực quốc gia hạn chế, ngoài việc tăng cường chi tiêu công cần thúc đẩy và khuyến khích việc tổ chức các cơ sở y tế và giáo dục dưới dạng phi lợi nhuận, thuộc sở hữu cộng đồng. Cần có sự phối kết hợp giữa cả ba khối: công lập - tư nhân - cộng đồng để đáp ứng nhu cầu đa dạng của xã hội. Khuyến khích khối tư nhân cung cấp dịch vụ y tế chất lượng cao để phục vụ cho các đối tượng có năng lực chi trả. Hỗ trợ về thuế, vốn vay, lãi suất, đất đai đối với nhóm chủ thể cộng đồng hoạt động dưới dạng không vì lợi nhuận. Thứ hai, vì tham nhũng trong lĩnh vực giáo dục và y tế có tính chất đặc thù nên cần được đầu tư nguồn lực và thời gian cho hoạt động hậu kiểm nhiều hơn những lĩnh vực khác. Kinh nghiệm phòng, chống tham nhũng tại các quốc gia phát triển như Hồng Công và Phần Lan chứng minh việc tập trung nguồn lực vào những lĩnh vực có nguy cơ tham nhũng cao và tác động lớn đến xã hội là việc làm hiệu quả và cần thiết.[21] [22]Hoạt động thanh tra, kiểm toán về chi tiêu mua sẵn tài sản cần được thực hiện định kì hàng năm. Tài liệu hồ sơ đấu thầu, báo cáo kiểm toán, kết luận thanh tra cần được công khai một cách minh bạch để người dân dễ dàng tiếp cận và giám sát. Thứ ba, sửa đổi pháp luật trong lĩnh vực đấu thầu liên quan đến hoạt động chỉ định thầu, lập kế hoạch lựa chọn nhà thầu. Quy định cấm việc chia nhỏ gói thầu để chỉ định thầu theo điều 22 Luật Đấu thầu 2014 để hạn chế tình trạng chia nhỏ gói thầu nhằm chỉ định thầu và bỏ qua quy trình đấu thầu truyền thống. Sửa đổi khoản 2 Điều 37 theo hướng buộc người có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu phải có báo giải trình về việc lựa chọn các nội dung trong kế hoạch để tránh tình trạng “quân xanh, quân đỏ” hoặc tình trạng đặt ra các điều kiện nhằm loại bỏ đa số các bên dự thầu và chỉ phù hợp với một bên dự thầu có lợi ích liên quan đến người có thẩm quyền phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu. Thứ tư, bảo đảm quyền được tố cáo và khiếu nại của người dân. Xây dựng cơ chế khiếu nại trực tuyến, cơ chế phản hồi sau khi sử dụng dịch vụ. Khuyến khích người dân tìm kiếm sự hỗ trợ từ phía hiệp hội bảo vệ người tiêu dùng để đứng ra đại diện người dân khiếu nại, tố cáo các sai phạm trong lĩnh vực giáo dục và y tế. Thứ năm, phát huy vai trò của các cơ quan báo chí, truyền thông trong việc tiếp nhận sự phản ánh của người dân để điều tra, xác minh vi phạm của các cơ sở y tế, giáo dục. Nâng cao nhận thức của người dân về quyền và các cơ chế bảo về quyền truyền thống như tố cáo, khiếu nại qua các hoạt động truyền thông đại chúng. Thứ sáu, nâng cao các yêu cầu, điều kiện về đảm bảo chất lượng giáo dục và đảm bảo chất lượng dịch vụ trong lĩnh vực y tế. Nghiên cứu tổng kết hoạt động thí điểm đánh giá chất lượng bệnh viện theo Quyết định số 4858/QĐ-BYT. Xây dựng kế hoạch phát triển bền vững hệ thống đảm bảo chất lượng dịch vụ y tế bằng việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật chính thức điều chỉnh về hoạt động đánh giá chất lượng bệnh viện. Xây dựng hệ thống kiểm định viên chất lượng y tế và quy trình kiểm định chất lượng y tế độc lập. Đẩy mạnh việc triển khai kiểm định chất lượng giáo dục, trao quyền cho các cơ sở giáo dục đã được kiểm định chất lượng, thường xuyên thanh tra những cơ sở chưa đạt chuẩn kiểm định. Tăng cường hợp tác và hội quốc tế trong hoạt động đảm bảo chất lượng y tế, giáo dục. Lên kế hoạch và thực hiện xây dựng văn hóa đảm bảo chất lượng trong các cơ sở y tế và cơ sở giáo dục. Thứ bảy, đề cao vai trò của đạo đức cá nhân người bác sĩ và thầy giáo trong thời kỷ nguyên công nghệ số. Cần sửa đổi tiêu chuẩn đạo đức của nhà giáo và tiêu chuẩn đạo đức của người làm công tác y tế theo hướng phù hợp với những thay đổi của xã hội trong thời kỳ cách mạng công nghiệp 4.0. Mọi quy trình, quy định pháp luật đều không thể giải quyết trọn vẹn và toàn diện hết các vấn đề mới phát sinh trong hoạt động nghề nghiệp y tế và giáo dục. Bộ quy tắc về đạo đức hành nghề là một trong những giải pháp tạo lập chuẩn mực hành động cho người thầy giáo và bác sĩ trong hoạt động nghề nghiệp. Pháp luật chỉ đóng vai trò tạo lập nền tảng tối thiểu cho chất lượng, còn sự tận tâm, tận tụy của người thầy mới là cơ sở để tạo ra những sản phẩm, dịch vụ chất lượng tốt nhất. Pháp luật vì thế phải không ngừng khuyến khích và đề cao đạo đức nghề nghiệp trong hai lĩnh vực này, xây dựng hình mẫu, tấm gương điển hình nghề nghiệp để những người hành nghề y tế, giáo dục hướng tới hoàn thiện bản thân. PGS.TS. Nguyễn Hoàng Anh |
