Trân trọng cảm ơn người dùng đã đóng góp vào hệ thống tài liệu mở. Chúng tôi cam kết sử dụng những tài liệu của các bạn cho mục đích nghiên cứu, học tập và phục vụ cộng đồng và tuyệt đối không thương mại hóa hệ thống tài liệu đã được đóng góp. Many thanks for sharing your valuable materials to our open system. We commit to use your countributed materials for the purposes of learning, doing researches, serving the community and stricly not for any commercial purpose. MỤC LỤC Trang MỞ ĐẦU 1 Chương 1: TỔNG QUAN VỀ TÌNH HÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI 7 1.1. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến hoàn thiện bộ máy nhà nước 7 1.2. Một số công trình nghiên cứu liên quan đến bộ máy chính quyền cấp tỉnh 13 Chương 2: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN 28 2.1. Một số vấn đề lý luận về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong hệ thống chính quyền địa phương 28 2.2. Nhà nước pháp quyền và yêu cầu hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh 47 2.3. Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước trên thế giới và những giá trị tham khảo cho Việt Nam 61 Chương 3: QUÁ TRÌNH HÌNH THÀNH, PHÁT TRIỂN VÀ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM 77 3.1. Khái lược sự hình thành và phát triển bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta từ năm 1945 đến nay 77 3.2. Đánh giá thực trạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay 97 Chương 4: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 114 4.1. Quan điểm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 114 4.2. Giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam 119 4.3. Một số kiến nghị 145 KẾT LUẬN 149 DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN QUAN ĐẾN LUẬN ÁN 151 DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 152 DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT TRONG LUẬN ÁN HĐND : Hội đồng nhân dân NNPQ : Nhà nước pháp quyền UBHC : Ủy ban hành chính UBND : Ủy ban nhân dân XHCN : Xã hội chủ nghĩa MỞ ĐẦU 1. Tính cấp thiết của đề tài Chính quyền cấp tỉnh là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính quyền địa phương, là cầu nối trực tiếp giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, trực tiếp chỉ đạo, giải quyết những công việc trong phạm vi lãnh thổ địa phương. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính quyền cấp tỉnh tác động trực tiếp đến việc phát huy quyền làm chủ tập thể của nhân dân, bảo đảm cho sự ổn định và phát triển của đất nước. Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền cấp tỉnh mạnh thì ở đó các chủ trương, chính sách, đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ của nhân dân lao động được phát huy và ở đâu chính quyền cấp tỉnh hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả thì thì ở đó đời sống kinh tế, văn hóa của nhân dân gặp nhiều khó khăn, trật tự an ninh mất ổn định. Chính vì vậy, từ khi khai sinh Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đến nay Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương và kết quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương đã góp phần vào nhiều thành tựu đạt được trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội; quốc phòng - an ninh; hội nhập quốc tế... Tuy nhiên, trước yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, hội nhập quốc tế và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta nói riêng trong thời gian qua cũng còn những tồn tại, hạn chế. Đó là: cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương hiện nay còn chưa có sự phân cấp rõ ràng về trách nhiệm, quyền hạn; hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh với vai trò là “cầu nối” giữa Trung ương và địa phương chưa đáp ứng các yêu cầu đặt ra; vẫn còn tình trạng tham ô, lãng phí, quan liêu, tham nhũng của một số cán bộ, công chức của các cơ quan trong bộ máy nhà nước cấp tỉnh. Từ năm 2005 đến nay, để đánh giá mức độ hiệu quả của hoạt động điều hành chính sách kinh tế của chính quyền cấp tỉnh, ở nước ta đã áp dụng 02 chỉ số là chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh (PCI) và chỉ số cách hành chính (PAR INDEX), tuy nhiên, kết quả đánh giá 2 chỉ số này của nhiều tỉnh trong những năm gần đây chưa tốt (ví dụ: năm 2012, có 13/63 tỉnh, thành phố xếp loại tốt về PCI; có 19/63 tỉnh xếp loại tốt về PAR INDEX; năm 2013, có 13/63 tỉnh thành phố xếp loại rất tốt và tốt về PCI; 28/63 tỉnh có kết quả PAR INDEX dưới mức trung bình của cả nước). Nguyên nhân của thực trạng trên là do bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được tổ chức theo mô hình phù hợp; địa vị pháp lý chưa được phân định cụ thể dẫn đến còn tình trạng chồng chéo công vụ, không rõ trách nhiệm; quyền tự quản và tự chủ của HĐND và hiệu quả hoạt động của HĐND còn nhiều bất cập; thể chế cho tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa được hoàn thiện; đội ngũ cán bộ, công chức ở nhiều tỉnh, thành phố chưa đáp ứng được yêu cầu quản lý nhà nước trong điều kiện xây dựng NNPQ và hội nhập quốc tế; tính minh bạch, dân chủ trong bộ máy chính quyền ở nhiều địa phương chưa được đề cao… Để khắc phục những tồn tại, hạn chế trong hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng đáp ứng nhu cầu mở rộng dân chủ và thực hiện quyền làm chủ trực tiếp của nhân dân và những đòi hỏi mới của thực tiễn, Đại hội XI của Đảng đã đặt ra nhiệm vụ:“Khẩn trương nghiên cứu, sửa đổi, bổ sung Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) phù hợp với tình hình mới”, trong đó có vấn đề về chính quyền địa phương. Thực hiện Nghị quyết Đại hội XI, ngày 28/11/2013, Quốc hội đã thông qua Hiến pháp năm 2013, trong đó có một chương (Chương IX) quy định về chính quyền địa phương, tuy nhiên, những quy định của Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương mới chỉ dừng ở những quy định có tính nguyên tắc, quy định chung và trong quá trình triển khai thi hành Hiến pháp cần phải khẩn trương sửa đổi, bổ sung các văn bản quy phạm pháp luật hiện hành về chính quyền địa phương. Từ thực trạng và yêu cầu nêu trên, tác giả chọn đề tài: “Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” nhằm phân tích, đánh giá cơ sở lý luận, thực trạng hoạt động và đưa ra các giải pháp góp phần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh có ý nghĩa cấp thiết cả về mặt lý luận và thực tiễn, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam hiện nay và những năm tới. 2. Mục đích và nhiệm vụ của luận án 2.1. Mục đích của luận án Mục đích của luận án là đề xuất quan điểm và những giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam hiện nay. 2.2. Nhiệm vụ nghiên cứu của luận án - Làm rõ khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước. - Xác định các yêu cầu của công cuộc xây dựng nhà nước pháp quyền đối với việc hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay. - Phân tích các yếu tố ảnh hưởng và các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Khái quát lịch sử phát triển, thực trạng về bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ năm 1945 đến nay và xác định những yêu cầu cần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam. - Phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số nước trên thế giới và rút ra những vấn đề có thể tham khảo, vận dụng vào việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. - Xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. 3. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 3.1. Đối tượng nghiên cứu Luận án nghiên cứu những vấn đề lý luận về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước và cải cách nền hành chính quốc gia, những tồn tại và định hướng đổi mới; cơ chế, chính sách và pháp luật có liên quan đến tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. 3.2. Phạm vi nghiên cứu Luận án được thực hiện theo mã số chuyên ngành Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật với không gian nghiên cứu là tất cả các tỉnh, thành phố trong cả nước. Thời gian nghiên cứu được giới hạn từ sau khi ban hành Hiến pháp năm 1992 đến nay. 4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu Cơ sở phương pháp luận cho việc nghiên cứu đề tài luận án là các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lê Nin và tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về nhà nước và pháp luật, về xây dựng NNPQ XHCN, về cải cách bộ máy nhà nước, nhất là đổi mới tổ chức và hoạt động của CQĐP. Bên cạnh đó, tác giả Luận án cũng sử dụng các quan điểm khoa học được rút ra từ các công trình nghiên cứu khoa học trong nước và quốc tế. Các phương pháp nghiên cứu chủ đạo của Luận án là phương pháp duy vật biện chứng và duy vật lịch sử. Trong công trình nghiên cứu, tác giả Luận án cũng sử dụng các phương pháp truyền thống như phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, quy nạp, so sánh, thống kê, kinh nghiệm thực tiễn tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước ở nước ta hiện nay. Trong đó: - Phương pháp lịch sử, phân tích, quy nạp được sử dụng chủ yếu tại chương 2, nêu lên các cơ sở lý thuyết của vấn đề đặt ra, từ đó khái quát hóa thành những luận điểm, quan điểm làm nền tảng lý thuyết xuyên suốt toàn bộ nội dung luận án. - Phương pháp lịch sử, phân tích, tổng hợp, thống kê được áp dụng nhằm làm rõ những nội dung của chương 3. Đây là chương đánh giá thực trạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh qua đó phát hiện được những ưu điểm, hạn chế tạo cơ sở cho việc đề xuất các giải pháp ở chương 4. Ngoài ra, phương pháp phân tích cũng được áp dụng nhằm làm sáng tỏ những nhận định, quan điểm đã được nêu trước đây về những vấn đề liên quan đến nội dung nghiên cứu của đề tài. - Phương pháp phân tích, chứng minh được sử dụng chủ yếu ở Chương 4 để làm rõ những quan điểm, giải pháp nhằm góp phần hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phù hợp với yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở nước ta hiện nay. 5. Những điểm mới về mặt khoa học của luận án - Luận án sẽ là công trình nghiên cứu một cách có hệ thống và toàn diện về vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ nghiên cứu liên ngành: khoa học pháp lý và khoa học hành chính. - Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực tiễn, luận án đưa ra một số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu cầu, điều kiện bảo đảm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. - Luận án cũng làm sáng tỏ quá trình hình thành và phát triển bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam qua các thời kỳ. - Trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh, luận án đề xuất các quan điểm và giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng NNPQ XHCN ở Việt Nam, trong đó nêu rõ quan điểm của tác giả về mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam. 6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án 6.1. Ý nghĩa lý luận của luận án - Kết quả nghiên cứu của luận án góp phần đề xuất với Đảng, Nhà nước phương hướng, giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh dựa trên những cơ sở khoa học và thực tiễn. - Kết quả nghiên cứu của luận án còn là tài liệu tham khảo cho học tập, nghiên cứu, giảng dạy ở các cơ sở đào tạo chuyên ngành luật học và hành chính học. 6.2. Ý nghĩa thực tiễn của luận án Việc nghiên cứu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh trên cơ sở cách tiếp cận của khoa học lý luận nhà nước và pháp luật sẽ đóng góp một cách thiết thực cho việc triển khai thi hành Hiến pháp 2013, đồng thời, kết quả nghiên cứu của luận án sẽ góp phần vào việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở nước ta. 7. Kết cấu của luận án Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục công trình nghiên cứu của tác giả đã công bố liên quan đến luận án và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung của luận án gồm 4 chương, 10 tiết. Chương 1 LIÊN QUAN ĐẾN ĐỀ TÀI Nghiên cứu vấn đề hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần đặt trong tổng thể đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và bộ máy chính quyền địa phương nói riêng, vì vậy, việc đánh giá tổng quan tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài tập trung vào những nội dung sau: 1.1. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN HOÀN THIỆN BỘ MÁY NHÀ NƯỚC Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước luôn là vấn đề thu hút sự quan tâm của nhân dân, các nhà quản lý, các nhà khoa học nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, phục vụ nhân dân. Trước yêu cầu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền, vấn đề này đã được nghiên cứu, tiếp cận ở nhiều góc độ khác nhau. - Cuốn “Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001” do Nguyễn Đăng Dung làm chủ biên [15]. Cuốn sách đã nêu và phân tích những vấn đề cơ bản về tổ chức bộ máy nhà nước ta qua các bản Hiến pháp, trong đó đề cập sâu về cơ cấu tổ chức bộ máy, chức năng, nhiệm vụ của các cơ quan nhà nước như Quốc hội, Chính phủ, các cấp hành chính địa phương tại các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992. Vấn đề có ý nghĩa của công trình khoa học này là cùng với việc phân tích, so sánh về cơ cấu tổ chức bộ máy các cơ quan nhà nước, các tác giả đã nêu bật được những điểm mới, những bước phát triển của các cơ quan qua các bản hiến pháp (mô hình tổ chức, phương thức hoạt động, các mối quan hệ tương tác trong vận hành…) và đưa ra những hạn chế, bất cập đòi hỏi phải có định hướng khắc phục, đổi mới để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng cơ quan, hệ thống cơ quan nhà nước nói riêng. Những kết quả của công trình này là những gợi mở để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước ta, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền, hội nhập quốc tế. - Cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới” do Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa đồng chủ biên, [120]. Cuốn sách đã tái hiện quá trình hoàn thiện lý luận về Nhà nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân; làm sâu sắc hơn các quan điểm về nhà nước pháp quyền, đặc biệt là việc xây dựng nhà nước pháp quyền trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong việc tham gia quản lý, giám sát hoạt động của các cơ quan nhà nước. Những kết luận, luận giải được thể hiện trong công trình này đã tạo những cơ sở lý luận cơ bản cho việc phân tích, đánh giá yêu cầu và định hướng đổi mới, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện hiện nay. - Trong cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước trong giai đoạn hiện nay” [42], tác giả Bùi Xuân Đức đã phân tích các cơ sở lý luận và thực tiễn, quan điểm, nguyên tắc cải cách bộ máy nhà nước được thể hiện qua các quy định của Hiến pháp năm 1992. Trên cơ sở đánh giá thực trạng và hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước theo Hiến pháp 1992, tác giả đã kiến nghị những giải pháp có tính thuyết phục để tiếp tục đổi mới, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam, bảo đảm tăng cường hiệu lực, hiệu quả, đáp ứng yêu cầu quản lý đất nước trong giai đoạn mới, trong đó có những kiến nghị cụ thể về việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở từng cấp. Tuy nhiên, những kết quả nghiên cứu chưa đề cập cụ thể đến việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở những mặt, khía cạnh cụ thể. - Cuốn “Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945 - 2007” [2] đã phân tích về tổ chức bộ máy Nhà nước Cộng hoà XHCN Việt Nam từ năm 1945 đến năm 2007 trên cơ sở các quy định của các bản Hiến pháp, Luật và các văn bản hướng dẫn thi hành. Điểm nhấn quan trọng của cuốn sách là đề cập đến từng thiết chế trong bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương, trong đó nêu bật được những bước phát triển, hoàn thiện của từng thiết chế dựa trên những cơ sở lý luận và thực tiễn trong từng thời kỳ, điều kiện lịch sử cụ thể của đất nước. Cuốn sách cũng dành 01 chương để phân tích, đánh giá tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Kết quả nghiên cứu trong công trình này chỉ đề cập đến khía cạnh lịch sử tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương mà chưa có điều kiện phân tích, đánh giá toàn diện về bộ máy chính quyền một cấp cụ thể là cấp tỉnh. Tuy vậy, các kết quả nghiên cứu là cơ sở khoa học và thực tiễn cho việc tiếp tục nghiên cứu sâu và tiếp cận cụ thể hơn về bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Trong cuốn “Thống nhất phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam” [52], tác giả Lê Quốc Hùng đã nêu bật những cơ sở lý luận về sự thống nhất, phân công và phối hợp trong tổ chức quyền lực nhà nước, đặc biệt là cách thức, phương thức thể hiện sự thống nhất, phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân ở nước ta. Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận như trên, tác giả đã đánh giá thực trạng, hiệu quả cũng như những tồn tại của sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp và nêu ra những định hướng nâng cao hiệu quả tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước; đảm bảo sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Những kết quả nghiên cứu là cơ sở tham khảo quan trọng cho việc đánh giá mức độ, khả năng phân công, phối hợp, phân cấp, ủy quyền trong việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Trong cuốn Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam” [115], các tác giả đã khái quát và khẳng định những tư tưởng về Nhà nước pháp quyền trong lịch sử và những giá trị tiến bộ có thể nghiên cứu, vận dụng trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Cuốn sách cũng phân tích khá tổng thể và sâu sắc về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương; đánh giá các mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN, trong đó nhấn mạnh đến vai trò, chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND từng cấp ở địa phương. Tuy nhiên, cuốn sách chưa đề cập sâu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ là các cơ quan có tính cầu nối, điểm nút trong mối quan hệ giữa bộ máy các cơ quan nhà nước trung ương và bộ máy các cơ quan nhà nước ở địa phương. - Các tác giả cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn” [117] đã phân tích, nêu bật những định hướng xây dựng Nhà nước pháp quyền ở nước ta trong điều kiện tăng cường vai trò lãnh đạo của Đảng Cộng sản; những đòi hỏi phải đảm bảo sự vận hành khoa học, sự minh bạch trong tổ chức và hoạt động, sự phân cấp của các cơ quan nhà nước nhằm đảm bảo các quyền con người, quyền công dân trên cơ sở pháp luật. Một trong những nội dung quan trọng của cuốn sách đã đề cập đến các yêu cầu phải phân cấp quản lý nhà nước; các tiêu chỉ đảm bảo sự phân cấp, phân quyền hợp lý và mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và bộ máy chính quyền ở địa phương. Những kết quả nghiên cứu trong cuốn sách sẽ là cơ sở để kế thừa, nghiên cứu và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Cuốn sách “Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân - lý luận và thực tiễn” [93] đã tổng hợp, khẳng định và làm sâu sắc hơn các kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả về quá trình hình thành và phát triển các tư tưởng về nhà nước pháp quyền trong lịch sử; phân tích các quan điểm của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền; đưa ra quan niệm về mô hình nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; chỉ ra những yếu tố quy định và chi phối quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền ở Việt Nam, từ đó đề ra các phương hướng và giải pháp chủ yếu xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. Kết quả nghiên cứu đã cung cấp những cơ sở lý luận, các nguyên tắc chung trong việc xây dựng, thiết kế mô hình tổ chức bộ máy nhà nước tạo cơ sở cho việc nghiên cứu về mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở cấp tỉnh. - Trong cuốn “Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam - lý luận và thực tiễn” [72], tác giả Nguyễn Văn Mạnh đã phân tích rõ những cơ sở lý luận, đặc trưng của nhà nước pháp quyền; quan điểm, tư tưởng về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; quá trình nhận thức về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Đảng Cộng sản Việt Nam được thể hiện qua thời kỳ đổi mới và đặc trưng của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; đánh giá thành tựu, hạn chế trong xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta và luận giải những định hướng, giải pháp tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Kết quả nghiên cứu của tác giả cũng đề cập đến những tồn tại, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, tạo cơ sở cho việc tiếp cận, nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong điều kiện nghiên cứu, sửa đổi Hiến pháp 1992 hiện nay. - Cuốn “Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Lê Minh Thông [105] đã nêu bật được những luận cứ khoa học và thực tiễn về cải cách bộ máy nhà nước, trong đó có chính quyền địa phương ở Việt Nam. Riêng về chính quyền địa phương, tác giả đã nêu và phân tích sâu sắc về những ưu điểm, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương từ cả góc độ thể chế và thực tiễn vận hành của các cơ quan nhà nước từng cấp chính quyền địa phương; đặc biệt là trên cơ sở phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, tác giả đã luận giải những cơ sở khoa học, quan điểm, định hướng và giải pháp cho việc đổi mới, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. Chính vì vậy, kết quả nghiên cứu của công trình này có giá trị tham khảo quan trọng cho việc nghiên cứu hoàn thiện bộ máy chính quyền ở một cấp cụ thể là cấp tỉnh. - Kết quả nghiên cứu của đề tài khoa học cấp Nhà nước “Xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng” [113] đã phân tích khái quát những giá trị của tư tưởng nhà nước pháp quyền trong lịch sử; cơ sở và khả năng tiếp nhận những giá trị phù hợp của tư tưởng nhà nước pháp quyền trong quá trình xây dựng, hoàn thiện bộ máy nhà nước dưới sự lãnh đạo của Đảng ở Việt Nam. Đề tài cũng kiến nghị những định hướng, giải pháp và các điều kiện để thực hiện có hiệu quả sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Với phạm vi nghiên cứu xác định, đề tài khoa học này chỉ đề cập những vấn đề, nội dung lớn trong về xây dựng nhà nước pháp quyền dưới sự lãnh đạo của Đảng mà chưa có điều kiện đề cập nhiều về bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Tuy nhiên, những kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở lý luận cho việc tiếp tục nghiên cứu về bộ máy chính quyền địa phương. - Trong đề tài khoa học cấp bộ “Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ 1986 đến nay)” [71], các tác giả đã phân tích, làm rõ một số cơ sở lý luận, các quan điểm đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung và từng hệ thống cơ quan nói riêng (Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, Toà án, Viện kiểm sát, chính quyền địa phương) và đưa ra các giải pháp đổi mới tổ chức bộ máy nhà nước theo yêu cầu, tiêu chí của Nhà nước pháp quyền phù hợp với điều kiện ở nước ta, trong đó có những giải pháp mang khả thi đối với việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương có giá trị cho việc nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Một số công trình cơ bản nêu trên tuy không đề cập trực tiếp đến tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh nhưng những kết quả nghiên cứu là cơ sở lý luận và thực tiễn để định hướng cho việc tiếp cận, nghiên cứu để hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam. 1.2. MỘT SỐ CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU LIÊN QUAN ĐẾN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng đã được đề cập, nghiên cứu, tiếp cận từ nhiều góc độ khác nhau với mục đích xuyên suốt là đảm bảo mô hình tổ chức hợp lý, khoa học và phù hợp với thực tiễn, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung. Một số công trình tiêu biểu liên quan đến đề tài có thể được tóm tắt khái quát như sau: - Trong cuốn “Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương - lịch sử và hiện tại” [10], tác giả Nguyễn Đăng Dung đã khái quát, phân tích lịch sử hình thành, phát triển của tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương; khái niệm và phân tích sâu về vị trí, vai trò của chính quyền địa phương và khái quát các bước phát triển trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong lịch sử. Kết quả nghiên cứu của tác giả là cơ sở khoa học quan trọng cho việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. - Cuốn “Cải cách hành chính địa phương - lý luận và thực tiễn” của các tác giả Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức [46] đã nêu và phân tích tập trung về những vấn đề lý luận và thực tiễn về cải cách hành chính; chức năng, vị trí, vai trò của cải cách hành chính địa phương trong cải cách nền hành chính nhà nước, đánh giá thực trạng chính quyền địa phương và xác định xu hướng cải cách. Các tác giả đã đưa ra các giải pháp cụ thể để cải cách hành chính đối với bộ máy hành chính địa phương theo các góc độ, phạm vi như: mô hình tổ chức bộ máy, thể chế, sự phân chia theo đơn vị hành chính lãnh thổ…Vì vậy, kết quả nghiên cứu là cơ sở cho việc nghiên cứu, tiếp cận, xác định mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong từng thời kỳ cụ thể. - Cuốn “Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong lịch sử” của tác giả Văn Tạo [96] gồm 5 chương, đề cập cụ thể và rõ ràng về các vấn đề lý luận chung về chính quyền địa phương; lịch sử phát triển của chính quyền cơ sở; kinh nghiệm lịch sử về xây dựng, quản lý chính quyền cấp tỉnh, cấp huyện. Đặc biệt là tác giả đã phân tích được những đặc trưng, nét riêng biệt của việc xây dựng chính quyền đô thị trong lịch sử và hiện tại; phân tích, đánh giá những tồn tại, hạn chế của chính quyền đô thị để từ đó luận giải các phương hướng, giải pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị. Những kết quả nghiên cứu của tác giả có liên quan chặt chẽ và là nguồn tham khảo quan trọng để nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta trong giai đoạn hiện nay. - Trong cuốn “Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương hiện nay” [103], các tác giả đã tổng hợp kết quả nghiên cứu của nhiều tác giả đề cập đến mô hình tổ chức chính quyền các cấp, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền cơ sở nông thôn, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương tỉnh; thông tin, tham khảo kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương ở một số quốc gia trên thế giới… Trên cơ sở đó, các tác giả đề cập đến vấn đề xây dựng chế độ tự quản địa phương, bàn về vấn đề đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị và những định hướng hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương các cấp. - Trong cuốn “Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp” [108], tác giả Nguyễn Kim Thoa tập trung giới thiệu về cơ cấu tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp, quyền hạn và trách nhiệm của đội ngũ cán bộ, công chức cơ sở trong việc thực hiện quyền lực nhà nước. Cuốn sách cũng tập trung phân tích sâu về thẩm quyền của HĐND, UBND cấp tỉnh được quy định trong các văn bản pháp luật chuyên ngành như Luật Đất đai, Luật Giáo dục, Luật Xây dựng, Luật Khiếu nại tố cáo… Qua đó giúp người đọc nhận thức sâu sắc hơn về vị trí, vai trò của HĐND và UBND trong bộ máy chính quyền địa phương các cấp. Những thông tin, phân tích đánh giá của tác giả là cơ sở khoa học cho việc tiếp cận hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ góc độ tổ chức thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương. - Cuốn “Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế” của tác giả Nguyễn Văn Thảo [98] đã khái quát quá trình hình thành các cấp chính quyền địa phương và những điều chỉnh lớn về địa giới hành chính ở nước ta. Phân tích những yêu cầu, đòi hỏi của nền kinh tế thị trường và hội nhập kinh tế quốc tế đối với các cấp chính quyền địa phương; nhu cầu đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong điều kiện xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta. Điểm đáng lưu ý là tác giả đã đưa ra nhiều kiến nghị có tính gợi mở về việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. - Cuốn sách Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh” [1] là tập hợp các bài tham luận của các nhà lãnh đạo, nhà hoạt động chính trị - xã hội, nhà nghiên cứu tại Hội thảo "Xây dựng chính quyền đô thị thành phố Hồ Chí Minh - một yêu cầu cấp thiết của cuộc sống". Các kết quả nghiên cứu được trình bày tại Hội thảo đã cung cấp thông tin, kinh nghiệm về tổ xây dựng chính quyền đô thị của nhiều nước trên thế giới để từ đó các nhà khoa học, quản lý có thể tiếp cận, nghiên cứu, vận dụng trong việc đổi mới, xây dựng chính quyền đô thị ở nước ta, đặc biệt là những kiến nghị có thể áp dụng thí điểm tại thành phố Hồ Chí Minh. Những kết quả nghiên cứu là tư liệu gợi mở cho việc đề xuất nhưng kiến nghị về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo hướng cần phân định, tổ chức chính quyền cấp tỉnh theo hướng tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn… - Cuốn “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà liên bang Đức” của tác giả Nguyễn Kim Thoa và Nguyễn Sỹ Đại [109] đề cập đến tổ chức bộ máy của Nhà nước Cộng hoà liên bang Đức, đặc biệt là tổ chức chính quyền địa phương, các vấn đề về công tác tổ chức, công tác quản lý, sự phân công quyền hạn, trách nhiệm của khu, huyện, xã kèm theo là các điều luật tương ứng của Cộng hoà liên bang Đức. Đây là nguồn tài liệu tham khảo vô cùng ý nghĩa đối với các nhà quản lý trong quá trình cải cách, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương các cấp đặc biệt là cấp cơ sở. Tuy kết quả nghiên cứu của các tác giả chỉ giới hạn ở phạm vi Cộng hòa liên bang Đức nhưng thực sự có ý nghĩa cho việc tham khảo, rút kinh nghiệm cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương ở nước ta nói chung, cấp tỉnh nói riêng. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN" [95] đã tổng hợp, phân tích và khái quát về mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương của các nước ASEAN, trong đó nêu bật được những đặc trưng, cơ cấu tổ chức, nhiệm vụ, phương thức phân quyền, ủy quyền cho các cơ quan chính quyền địa phương và mối quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương. Kết quả nghiên cứu của đề tài đã cung cấp cơ sở thông tin pháp lý quốc tế cho việc nghiên cứu, so sánh và rút ra những giá trị tham khảo để tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam" [55] đã nêu bật sự cần thiết, ý nghĩa khoa học và nhu cầu tất yếu của việc phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính trong quản lý nhà nước. Điểm đáng quan tâm của kết quả đề tài là nêu bật ý nghĩa của việc phân chia lãnh thổ hành chính đối với việc tổ chức chính quyền địa phương, đó là việc phân chia lãnh thổ hành chính phải phù hợp với điều kiện địa lý, tự nhiên, kinh tế, văn hóa- xã hội của từng vùng, từng khu vực. Những kết quả nghiên cứu của đề tài là cơ sở quan trọng cho việc đánh giá khả năng, mức độ phân quyền, ủy quyền và cơ chế, phương thức vận hành của chính quyền địa phương nói chung và chính quyền cấp tỉnh nói riêng. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị" [97] đã đưa ra những nghiên cứu có giá trị tham khảo về tổ chức chính quyền đô thị, sự cần thiết phải xác định những tiêu chí phân biệt chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Kết quả đề tài cũng phân tích, cung cấp thông tin về mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở một số quốc gia trên thế giới và rút ra những giá trị tham khảo có thể nghiên cứu, áp dụng ở nước ta. Đồng thời, trên cơ sở Luật Tổ chức HĐND và UBND, các tác giả đã phân tích mô hình tổ chức chính quyền đô thị dưới góc độ thể chế, đánh giá thực tiễn vận hành để chỉ ra những hạn chế, bất cập, những đòi hỏi, yêu cầu cần phải hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền đô thị để phù hợp với thực tiễn Việt Nam và xu hướng tổ chức chính quyền đô thị của các nước trên thế giới. Tuy những kết quả nghiên cứu của đề tài không đề cập cụ thể về chính quyền cấp tỉnh nhưng có giá trị rất quan trọng cho việc tiếp cận, đánh giá mô hình tổ chức và bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong mối quan hệ với bộ máy chính quyền địa phương nói chung. - Đề tài khoa học cấp Bộ "Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khoá X" [47] đã nêu và phân tích khá rõ nét những vấn đề lý luận đặt ra từ Nghị quyết Trung ương 5 khoá X liên quan đến tổ chức bộ máy chính quyền địa phương; nghiên cứu những vấn đề lý luận cơ bản về tổ chức chính quyền địa phương và kinh nghiệm tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới. Trên cơ sở các luận cứ khoa học, các tác giả thực hiện đề tài đã phân tích, khái quát cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương Việt Nam trong lịch sử và chỉ ra những bất cập, hạn chế làm cơ sở thực tiễn nhằm xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khoá X. Kết quả nghiên cứu của đề tài có giá trị cả về lý luận và thực tiễn là tài liệu tham khảo quý cho những nhà nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay. Tuy nhiên, đề tài chỉ nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương trong phạm vi những định hướng của Nghị quyết Trung ương 5 khoá X, mà không đề cập sâu về bộ máy chính quyền cấp tỉnh, do đó vẫn còn những vấn đề cần tiếp cận cụ thể và rõ nét hơn như: mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh; tiêu chí xác định chức năng, nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp tỉnh; mối quan hệ giữa bộ máy chính quyền cấp tỉnh và bộ máy chính quyền cấp huyện, cấp xã… - Luận án Tiến sĩ Luật học “Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương” của tác giả Trương Đắc Linh [65] đã nêu và phân tích rõ nét về khái niệm về chính quyền địa phương, vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước nói chung và vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật. Luận án cũng xác định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, đồng thời phân tích thực trạng, chỉ ra những hạn chế, yếu kém và những nguyên nhân của sự yếu kém trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật của chính quyền địa phương trong thời gian qua. Luận án cũng đã nghiên cứu về chính quyền địa phương và vấn đề bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở một số nước trên thế giới, từ đó để có sự so sánh và rút ra những kinh nghiệm có thể vận dụng vào điều kiện Việt Nam. Trên cơ sở những đánh giá, kết luận và có sự so sánh với chính quyền địa phương một số nước trên thế giới, Luận án đã đề ra phương hướng tăng cường vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở nước ta hiện nay. Tuy nhiên, giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận án mới chỉ đề cập tới mô hình tổ chức, vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, mà chưa đề cập đến các chức năng, nhiệm vụ khác của chính quyền địa phương cũng như của chính quyền cấp tỉnh. - Luận văn Thạc sĩ luật học “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Ánh Dương [19] đã phân tích một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về chính quyền địa phương, về vị trí, vai trò, đặc điểm của chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh trong hệ thống tổ chức chính quyền địa phương. Đặc biệt là tác giả đã phân tích rõ một số yếu tố tác động đến tổ chức bộ máy chính quyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh để phân biệt sự khác nhau giữa quản lý đô thị với quản lý nông thôn; khái quát lịch sự phát triển của tổ chức chính quyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh từ năm 1945 đến nay, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị cấp này và phân tích mô hình tổ chức chính quyền thành phố một số nước trên thế giới, chỉ ra những kinh nghiệm có thể vận dụng trong xây dựng mô hình chính quyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh ở Việt Nam. Trên cơ sở đó, Luận văn đã đề ra mô hình và phương thức hoạt động của bộ máy chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh theo xu hướng gọn nhẹ, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả, phù hợp với thể chế kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và hội nhập quốc tế. Tuy luận văn chỉ giới hạn phạm vi nghiên cứu mô hình tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố, thị xã thuộc tỉnh nhưng có giá trị tham khảo quan trọng cho việc tiếp cận, nghiên cứu so sánh về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Luận văn thạc sĩ luật học “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay” của tác giả Phạm Quang Hưng [53] đã nghiên cứu khái quát về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong lịch sử; những kinh nghiệm quốc tế về tổ chức chính quyền địa phương của một số nước trên thế giới; đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương và luận giải một số nguyên tắc, phương hướng, giải pháp chủ yếu tiếp tục xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương góp phần xây dựng Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới đất nước. Tuy nhiên, với quy mô của một luận văn thạc sĩ, vẫn còn nhiều vấn đề về tổ chức chính quyền địa phương mà tác giả chưa giải quyết được, nhưng luận văn cũng là nguồn tài liệu tham khảo quý để chúng ta tiếp tục nghiên cứu, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương và bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta hiện nay. - Luận án Tiến sĩ chính trị học “Hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay của tác giả Vũ Thị Loan [66] đã phân tích, làm rõ vị trí, vai trò, chức năng của HĐND trong điều kiện nhà nước pháp quyền XHCN; khẳng định vai trò quan trọng của HĐND trong việc thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Vấn đề có ý nghĩa thực tiễn là tác giả đã đánh giá đúng thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp trong bộ máy chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay; những hạn chế, bất cập trong tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp. Đặc biệt là tác giả luận án đã chỉ ra một trong những nguyên nhân dẫn đến những hạn chế, bất cập đó là chế độ bầu cử HĐND hiện nay ở nước ta vẫn còn nhiều điểm bất hợp lý. Từ việc đánh giá thực trạng như vậy, tác giả đã nêu một số quan điểm và đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện chế độ bầu cử HĐND ở Việt Nam, đáp ứng yêu cầu của nhà nước pháp quyền XHCN. Những kết quả của luận án tiếp tục là nguồn tư liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói chung và HĐND cấp tỉnh nói riêng. - Luận án Tiến sĩ luật học “Chính quyền địa phương trong việc bảo vệ quyền công dân ở Việt Nam của tác giả Nguyễn Thị Phượng [84] đưa ra khái niệm về quyền công dân nói chung và quyền công dân ở Việt Nam nói riêng, xác định được các đặc điểm và mối quan hệ trong việc thực hiện các quyền công dân. Luận án cũng đã đi sâu phân tích, đánh giá về hoạt động của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền công dân ở Việt Nam từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 đến nay. Trên cơ sở đó, tác giả đã nêu lên các kiến nghị, đề xuất các giải pháp để tiếp tục hoàn thiện hoạt động bảo đảm quyền công dân trong điều kiện hiện nay, trong đó đề cao vai trò, trách nhiệm của chính quyền địa phương các cấp trong việc bảo đảm quyền công dân. Tuy nhiên, giới hạn phạm vi nghiên cứu của luận án mới chỉ đề cập đến vai trò của chính quyền địa phương trong việc bảo đảm quyền công dân mà chưa đề cập đến các chức năng, nhiệm vụ khác của chính quyền địa phương nói chung cũng như của chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Vì vậy, những kết quả nghiên cứu của luận án sẽ là cơ sở tham khảo để triển khai nghiên cứu vai trò của chính quyền cấp tỉnh trong các lĩnh vực khác của đời sống xã hội, đặc biệt là việc thiết kế mô hình tổ chức, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh. - Luận án tiến sĩ Luật học “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay” của tác giả Nguyễn Thị Thanh Nhàn [81] đã làm rõ một số vấn đề lý luận về chính quyền chính quyền nông thôn và mô hình tổ chức chính quyền nông thôn; những yếu tố ảnh hưởng đến việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay; khái quát quá trình phát triển, hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền nông thôn trong pháp luật Việt Nam từ 1945 đến nay; đánh giá thực trạng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay và từ đó đưa ra các quan điểm, giải pháp, kiến nghị xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam. Những kết quả nghiên cứu của luận án chủ yếu tập trung vào mô hình tổ chức chính quyền nông thôn mà chưa đề cập nhiều đến sự so sánh giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị nói chung và ở mỗi cấp chính quyền nói riêng, do đó người đọc có thể hiểu chính quyền nông thôn chủ yếu được thiết kế ở cấp xã, cấp huyện và gắn với nông nghiệp, nông thôn ở Việt Nam. Tuy nhiên, những kết quả của luận án là cơ sở quan trọng cho việc tiếp cận mô hình chính quyền địa phương ở các cấp nói chung, cấp tỉnh nói riêng. - Bài viết “Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp” của tác giả Lê Minh Thông [101] đã đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND các cấp và nêu ra những vấn đề cần tiếp tục làm sáng tỏ mối quan hệ quyền lực giữa bộ máy nhà nước ở trung ương và bộ máy quyền lực nhà nước ở địa phương, đặc biệt là phương thức, biện pháp bảo đảm để HĐND có thực quyền, giảm tính hình thức của HĐND. Theo tác giả, để HĐND có thực quyền, cần xem xét lại tính chất "quyền lực" của HĐND, cần đổi mới cách nhìn nhận về tính chất vai trò của HĐND theo hướng xem HĐND là cơ quan tự quản ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và trước cơ quan nhà nước cấp trên. - Bài viết “Bàn về khái niệm chính quyền địa phương” của tác giả Trương Đắc Linh [62] đã nêu thông tin về các quan niệm, cách tiếp cận khác nhau về chính quyền địa phương, đặc biệt là tác giả tiếp cận và đưa ra khái niệm chính quyền địa phương từ góc độ phân tích vị trí, vai trò của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước; sự phân biệt giữa các cơ quan chính quyền địa phương với các cơ quan trung ương đóng tại địa phương; nguyên tắc và phương thức hình thành các cơ quan chính quyền địa phương. Từ cách tiếp cận đó, tác giả đưa ra khái niệm chính quyền địa phương gồm HĐND, UBND và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND là phù hợp với lịch sử tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta. - Bài viết “Tổ chức chính quyền địa phương của Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam - quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới” của tác giả Thái Vĩnh Thắng [100] đã khái quát về quá trình hình thành và phát triển của tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam từ năm 1945 đến nay; khái quát những thành tựu, hạn chế trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương qua các giai đoạn, đặc biệt là nêu và phân tích những tồn tại, hạn chế trong tổ chức chính quyền địa phương hiện nay; luận giải những phương hướng, biện pháp khắc phục để nâng cao hiệu quả, hiệu lực của bộ máy chính quyền địa phương. Những kết quả nghiên cứu được thể hiện qua bài viết là nguồn tư liệu tham khảo cho việc nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương ở một cấp cụ thể- cấp tỉnh. - Bài viết “Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay” của tác giả Bùi Xuân Đức [40] đưa ra cách tiếp cận, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta để trên cơ sở đó luận giải các quan điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương và đề xuất một số phương án đổi mới cụ thể. Điểm nhấn quan trọng trong bài viết của tác giả là cần phải tính toán, thiết kế mô hình tổ chức chính quyền địa phương đa dạng, phù hợp với đặc điểm của từng vùng, địa phương và chú trọng tính chủ động, tự quản của chính quyền địa phương phù hợp với từng cấp trong việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ quản lý nhà nước. - Bài viết “Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương” của tác giả Hà Quang Ngọc [82] đã phân tích, đánh giá thực trạng tổ chức thực hiện chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương; chỉ ra những nguyên nhân của thực trạng, những tồn tại và hạn chế và nêu ra những quan điểm, giải pháp cơ bản cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, đó là: phải nắm vững các quan điểm chỉ đạo của Đảng và Nhà nước về cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương; đúc rút các kinh nghiệm từ thực tiễn trong nước và quốc tế; nâng cao trách nhiệm của các cấp uỷ Đảng trong lãnh đạo, chỉ đạo công tác này; nâng cao thẩm quyền của các cơ quan đặc trách về cải cách hành chính, chuẩn bị các nguồn lực cần thiết về tài chính, cơ sở vật chất - kỹ thuật; đẩy mạnh công tác đào tạo, bồi dưỡng công chức, phát triển nguồn nhân lực; sửa đổi thể chế, đẩy mạnh nghiên cứu khoa học tổ chức nhà nước; tuyên truyền sâu rộng về công cuộc cải cách hành chính. - Bài viết “Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương” của tác giả Nguyễn Đăng Dung [16] đã phân tích tầm quan trọng của chính quyền địa phương trong bộ máy nhà nước, khẳng định tính tất yếu của việc cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương trong điều kiện hiện nay. Đồng thời, bài viết cũng đã chỉ ra một số nội dung chủ yếu của công tác cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương như: về mặt nhận thức, phải gạt bỏ tất cả hay chí ít về cơ bản những nhận thức thể hiện tư duy bao cấp về chính quyền địa phương; phải tổ chức đa dạng mô hình chính quyền các cấp; việc phân quyền giữa trung ương và địa phương cần được tiến hành theo pháp luật nhằm bảo đảm một sự kiềm chế quyền lực. Những nội dung này đã được tác giả gợi mở, theo đó chúng ta có thể vận dụng và tiếp tục nghiên cứu sâu để đưa ra được mô hình tổ chức chính quyền địa phương hợp lý. Ngoài một số công trình khoa học nêu trên, còn có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu đã được đăng tải ở chừng mực nào đó có liên quan đến tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung và bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Đặc biệt là trong thời gian thực hiện Nghị quyết số 38/2012/QH13 ngày 23/11/2012 của Quốc hội và Chỉ thị số 22-CT/TW ngày 28/12/2012 của Bộ Chính trị về việc tổ chức lấy ý kiến nhân dân về Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992, nhiều cơ quan, tổ chức và cá nhân đã có nhiều bài viết, công trình nghiên cứu, tổng kết thi hành và nghiên cứu sửa đổi, bổ sung Hiến pháp 1992, trong đó có nhiều công trình nghiên cứu, kiến nghị, góp ý đối với các quy định tại Chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương. Tổng hợp các ý kiến, nghiên cứu góp ý đối với các quy định về chính quyền địa phương tại Chương IX, Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 tập trung vào một số vấn đề, kiến nghị như: xây dựng mô hình chính quyền địa phương hướng tới bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm; cần nghiên cứu phân biệt chính quyền nông thôn, đô thị; về việc phân định các đơn vị hành chính lãnh thổ; chế độ trách nhiệm của UBND và Chủ tịch UBND trong bộ máy chính quyền địa phương; vấn đề đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương nhằm phát huy tối đa nguồn lực của địa phương… Những kết quả nghiên cứu, kiến nghị, góp ý đối với các quy định tại Chương IX Dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 về chính quyền địa phương thực sự có tính thời sự và là nguồn tư liệu quan trọng cho việc so sánh, nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của tổ chức chính quyền địa phương nói chung và hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng ở Việt Nam hiện nay. Những kết quả nghiên cứu, lấy ý kiến của nhân dân liên quan đến chính quyền địa phương đã được tổng hợp và thể hiện trong Hiến pháp 2013 (được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013). Những quy định của Hiến pháp 2013 tại Chương IX mới chỉ quy định những vấn đề có tính nguyên tắc về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, vì vậy để triển khai thi hành Hiến pháp 2013, Bộ Nội vụ đã phối hợp với các cơ quan liên quan trình Dự thảo Luật Tổ chức chính quyền địa phương tại kỳ họp thứ 8 Quốc hội khóa XIII. Tuy nhiên, nhiều vấn đề trong dự thảo vẫn còn những tranh luận, đặc biệt là mô hình tổ chức chính quyền địa phương; vấn đề phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương. Vì vậy, các kết quả nghiên cứu, kiến nghị về xây dựng, hoàn thiện mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương vẫn có giá trị tham khảo quan trọng cho việc tiếp tục nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta hiện nay và trong những năm tiếp sau. Từ tổng quan tình hình nghiên cứu như nêu trên và xuất phát từ thực tế là một số công trình nghiên cứu được công bố vào những thời điểm trước đây nên trong điều kiện hiện nay, luận án xác định những vấn đề đặt ra cần được tiếp tục nghiên cứu về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ vị trí là cấp cầu nối, điểm nút quan trọng nhất trong hệ thống bộ máy nhà nước từ trung ương tới địa phương ở một số vấn đề cơ bản sau: - Một là, nghiên cứu, làm sâu sắc hơn khái niệm, vị trí, vai trò, chức năng của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong bộ máy nhà nước. - Hai là, khái quát, đánh giá những bước phát triển và thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh từ năm 1945 đến nay và xác định những yêu cầu cơ bản để nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam. - Ba là, phân tích mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh của một số nước trên thế giới và rút ra những giá trị pháp lý và thực tiễn có thể tham khảo, vận dụng vào việc xây dựng, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam trong thời gian tới. - Bốn là, xác định quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam, đặc biệt là trong bối cảnh nghiên cứu, hoàn thiện bộ máy nhà nước trên cơ sở Hiến pháp sửa đổi được thông qua vào ngày 28/11/2013. Những vấn đề cần tiếp tục nghiên cứu nêu trên sẽ là những nội dung được trình bày trong các phần tiếp theo của Luận án. Vì vậy, với sự tìm hiểu các công trình nghiên cứu trên đây, đề tài mà tác giả lựa chọn làm Luận án tiến sĩ Luật học có ý nghĩa cả về mặt lý luận và thực tiễn, góp phần xây dựng và hoàn thiện tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng trong điều kiện xây dựng, hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN Việt Nam hiện nay. KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 Trong Chương này, Luận án đã hệ thống lại các công trình nghiên cứu về tổ chức bộ máy nhà nước và tổ chức, hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Nội dung của Chương nêu ra ra những nội dung cơ bản của các công trình nghiên cứu, nhận thức các kết luận quan trọng của những công trình đó, làm cơ sở để tiếp tục phát triển theo hướng nghiên cứu của luận án. Đó là: - Các công trình nêu trên chủ yếu tập trung nghiên cứu lý luận và thực tiễn về tổ chức bộ máy nhà nước và mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung. - Khi nghiên cứu về chính quyền địa phương, các công trình trên phần lớn tiếp cận chính quyền địa phương từ góc độ đánh giá tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương thông qua hiệu lực, hiệu quả, những tồn tại, hạn chế từ sự đối chiếu các quy định pháp luật và thực tiễn vận hành mà chưa đề cập sâu vào một cấp chính quyền địa phương có những đặc thù nhất định, nhất là đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh - cấp chính quyền có tính cầu nối đặc biệt quan trọng trong bộ máy nhà nước. - Các kiến nghị, khuyến nghị về phương hướng đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng tập trung vào việc đổi mới tổ chức, phương thức hoạt động và hoàn thiện pháp luật mà chưa tập trung sâu vào bộ máy chính quyền cấp tỉnh với đầy đủ chức năng, nhiệm vụ vốn có của một cấp trong hệ thống các cơ quan nhà nước từ trung ương tới địa phương. Trên cơ sở đó, luận án đã xác định những nội dung cần tiếp tục nghiên cứu, giải quyết với mong muốn đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam theo Hiến pháp năm 2013 (được Quốc Hội thông qua vào ngày 28/11/2013 và có hiệu lực từ ngày 01/01/2014) đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân. Chương 2 2.1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH TRONG HỆ THỐNG CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƯƠNG 2.1.1. Quan niệm về chính quyền địa phương Để quản lý nhà nước và xã hội, ở mỗi quốc gia đều tổ chức, thiết kế bộ máy nhà nước phù hợp với những đặc điểm, điều kiện chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội của mình. Bộ máy nhà nước bao gồm hệ thống các cơ quan cơ quan, tổ chức có mối quan hệ chặt chẽ với nhau để thống nhất thực hiện quyền lực nhà nước. Lịch sử tổ chức bộ máy nhà nước cho thấy rằng để phân rõ trách nhiệm nhà nước thì quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia theo chiều ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương nhằm đảm bảo sự chia sẻ trách nhiệm giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương. Sự phân chia, phân cấp thực hiện quyền lực nhà nước ở trung ương và ở địa phương là nguyên tắc phổ biến, xuất phát từ thực tiễn là việc thực hiện quyền lực nhà nước không phải chỉ ở một nơi, một chỗ là nơi có trụ sở của các cơ quan nhà nước ở trung ương mà một chức năng quan trọng của bộ máy nhà nước là quản lý các địa phương, thực hiện chủ quyền và quyền lực nhà nước trên phạm vi lãnh thổ quốc gia. Hơn nữa, sự phân chia, phân cấp để thực hiện quyền lực nhà nước và quản lý các địa phương còn xuất phát từ thực tế là các đối tượng quản lý của nhà nước không thể nằm trọn tại một địa phương theo phạm vi địa giới hành chính nhất định mà có sự liên thông, đan xen, phối hợp, vì vậy ở chừng mực nhất định, bộ máy nhà nước ở trung ương phải có sự điều chỉnh mối quan hệ với bộ máy các cơ quan nhà nước ở địa phương. Hay nói cách khác, để thực hiện quyền lực nhà nước, bộ máy nhà nước tất yếu cần được thiết kế thành các cơ quan nhà nước ở trung ương (thường gọi là chính quyền trung ương) và các cơ quan nhà nước ở địa phương (thường gọi là chính quyền địa phương) nhằm tạo lập sự quản lý, điều hành thống nhất của chính quyền trung ương và nâng cao tính tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương. Mô hình tổ chức cũng như sự phân chia, phân cấp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của bộ máy chính quyền địa phương trong mối quan hệ với chính quyền trung ương phụ thuộc vào điều kiện kinh tế, chính trị, địa lý, lãnh thổ, phong tục, tập quán, truyền thống văn hóa, lịch sử của mỗi nước. Với cách tiếp cận như vậy, về mặt lý luận có thể thấy rằng một trong những nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước là việc phân chia các đơn vị lãnh thổ của quốc gia thành các đơn vị hành chính lãnh thổ để tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước. Lịch sử tổ chức chính quyền địa phương của các nước trên thế giới cũng cho thấy rằng việc tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương tuỳ thuộc vào bản chất của mỗi kiểu nhà nước và các yếu tố khách quan khác như vị trí, điều kiện địa lý; đặc điểm dân cư, văn hóa, phong tục, tập quán… Vì vậy, cho dù có sự khác nhau về bản chất, hình thức chính thể nhà nước nhưng điểm chung cơ bản nhất của các nhà nước là thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương thông qua việc thiết kế mô hình tổ chức các cơ quan nhà nước trên cơ sở ban hành các văn bản quy phạm pháp luật để xác định, phân định rõ nhiệm vụ, quyền hạn và thẩm quyền và mối quan hệ phối hợp trong việc thực hiện chức năng của bộ máy nhà nước. Thực tế mô hình tổ chức chính quyền địa phương của nhiều nước trên thế giới cho thấy vấn đề quan trọng nhất của tổ chức chính quyền địa phương là việc hình thành các lãnh thổ hành chính; lãnh thổ hành chính có thể hình thành một cách tự nhiên theo đặc trưng vốn có về phong tục, tập quán, ngôn ngữ, truyền thống văn hóa được nhà nước công nhận và thực hiện các thẩm quyền quản lý phù hợp với ý chí, nguyện vọng của cộng đồng dân cư sinh sống (làng, xã). Bên cạnh đó cũng có những lãnh thổ hành chính được hình thành do sự phân chia theo nhu cầu quản lý của Nhà nước trung ương (vùng, khu vực, tỉnh, huyện, quận) và trên cơ sở đó thiết lập bộ máy các cơ quan hành chính để thực hiện các nhiệm vụ theo chức năng quản lý đặt ra. Tuy nhiên, các đơn vị hành chính được công nhận hay do Nhà nước trung ương lập ra về nguyên tắc không phải có toàn quyền độc lập trong việc quản lý, phát triển địa phương mà phải thể hiện qua các cơ quan có tính đại diện, tự quản và chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Ở một số nước, hoạt động nhà nước ở địa phương do các cơ quan đại diện, tự quản ở địa phương thực hiện theo theo sự phân quyền, tản quyền từ chính quyền nhà nước trung ương, nhưng cũng có nước lập ra các bang, khu tự trị, tỉnh tự trị để thực hiện quản lý nhà nước tại địa phương nhưng không có chủ quyền quốc gia. Như vậy, việc tổ chức các mô hình chính quyền địa phương có sự đa dạng, phụ thuộc vào điều kiện lịch sử, văn hoá xã hội, tự nhiên cũng như những quan điểm nhận thức của chính quyền nhà nước cấp trên. Về việc tổ chức chính quyền địa phương theo cấp, nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở một số nước có thể thấy rằng việc tổ chức theo cấp tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nước, có nước tổ chức mô hình chính quyền địa phương theo 2 cấp (như Đan Mạch, Nhật Bản); 3 cấp như (Ấn Độ, Việt Nam); 4 cấp (như Cộng hòa liên bang Đức)…Đó là các cấp: cấp cơ sở (cấp chính quyền địa phương được tổ chức ở những cộng đồng cư dân cư); cấp trung gian và tùy điều kiện cụ thể mà thành lập ra cơ quan đại diện của cộng đồng dân cư. Trên cơ sở tổ chức thành các cấp của chính quyền địa phương, nhà nước ban hành pháp luật để quy định vị trí, chức năng, nhiệm vụ và mối quan hệ giữa các cấp trong hệ thống chính quyền địa phương. Theo cách thức tổ chức này, mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cũng gần giống như của chính quyền nhà nước ở trung ương. Ở trung ương có cơ quan lập pháp do nhân dân trực tiếp bầu ra có quyền ban hành các văn bản luật, thì ở cấp địa phương cũng thành lập cơ quan do nhân dân địa phương bầu ra và có quyền ban hành các văn bản có tính quy phạm gần như văn bản luật của cơ quan lập pháp cấp trên. Ở trên có cơ quan tổ chức thi hành các văn bản của cơ quan lập pháp, thì ở phía dưới cũng có những cơ quan tổ chức thi hành hoặc theo dõi việc thi hành các văn bản do cơ quan đại diện của nhân dân trực tiếp bầu ra ban hành. Điểm khác biệt cơ bản giữa chính quyền nhà nước ở trung ương và ở địa phương là phạm vi hoạt động của chính quyền địa phương chỉ trên phạm vi lãnh thổ nhất định. Về việc phân quyền trong mô hình tổ chức chính quyền địa phương, một số nước áp dụng mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc phân quyền (Mỹ, Anh, Canada...) theo đó chính quyền địa phương không có sự trực thuộc vào bảo trợ của cấp trên; mọi hoạt động của chính quyền địa phương theo quy định của pháp luật. Có nước tổ chức mô hình chính quyền địa phương có sự kết hợp giữa phân quyền và tản quyền (Đức, Pháp) theo đó ngoài việc bảo trợ của cấp trên, chính quyền địa phương còn chịu sự kiểm tra, giám sát chặt chẽ của đại diện trung ương được cử về địa phương. Có nước tổ chức chính quyền địa phương xác định chính quyền địa phương là một bộ phận cấu thành của hệ thống nhà nước thống nhất, không có sự phân chia quyền lực giữa các cấp chính quyền, mà chỉ có sự phân công, phân nhiệm. Trên cơ sở nghiên cứu về chính quyền địa phương có thể thấy rằng trong bộ máy nhà nước đều có sự phân chia thành các cơ quan nhà nước ở trung ương và các cơ quan nhà nước ở địa phương. Tùy thuộc vào điều kiện của mỗi nước mà việc thiết kế mô hình tổ chức, mối quan hệ giữa các cấp chính quyền địa phương với trung ương cũng rất khác nhau nhưng chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và quan hệ phụ thuộc giữa bộ máy nhà nước ở trung ương và ở địa phương đều được quy định cụ thể bằng pháp luật. Đặc biệt là trong xu hướng xây dựng nhà nước theo nguyên tắc pháp quyền thì mô hình tổ chức chính quyền địa phương ngày càng có sự minh bạch, rõ ràng trên cơ sở pháp luật, tăng tính tự chủ, tự quản và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương. Từ những khái quát trên có thể quan niệm: Chính quyền địa phương là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức phù hợp với các đặc điểm địa lý, điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước và sự phân quyền của bộ máy nhà nước ở trung ương trên phạm vi đơn vị hành chính- lãnh thổ theo quy định của pháp luật. 2.1.2. Chính quyền địa phương ở Việt Nam 2.1.2.1. Khái niệm Để thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của Nhà nước, cũng như những nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước mang tính phổ biến trên thế giới, bộ máy nhà nước ta cũng được tổ chức, thiết kế thành hệ thống các cơ quan nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với những nhiệm vụ, quyền hạn khác nhau từ trung ương đến địa phương. Hệ thống cơ quan nhà nước ở cấp trung ương bao gồm Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân dân tối cao, Viện Kiểm sát nhân dân tối cao, các Bộ, cơ quan ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ. Các cơ quan nhà nước ở địa phương được thành lập trên cơ sở đơn vị hành chính hoặc hệ thống dọc được tổ chức theo các cấp: cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Ở nước ta, thuật ngữ “chính quyền địa phương” được sử dụng ngay khi thành lập chính quyền nhân dân sau thắng lợi của Cách mạng tháng Tám năm 1945. Trong khoa học pháp lý có nhiều quan niệm, cách tiếp cận khác nhau về chính quyền địa phương. Có quan niệm cho rằng chính quyền địa phương bao gồm tất cả các cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động trên địa bàn lãnh thổ địa phương, bao gồm: cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan tư pháp, cơ quan nhà nước trực thuộc trung ương đóng tại địa phương. Có quan niệm cho rằng chính quyền địa phương bao gồm cơ quan quyền lực nhà nước và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương (HĐND và UBND). Tuy nhiên, từ thực tế hoạt động của bộ máy nhà nước, nhiều quan điểm đồng tình với quan điểm về chính quyền địa phương là bộ máy tổ chức nhà nước bao gồm HĐND và UBND được tổ chức và hoạt động theo các quy định của Hiến pháp và pháp luật tương ứng với mỗi cấp hành chính- lãnh thổ xác định. Bởi vì, về nguyên tắc tổ chức bộ máy nhà nước, một cấp chính quyền địa phương cần phải đại diện ý chí, nguyện vọng của nhân dân và tổ chức thực hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân trên địa phương với những đặc thù nhất định; đồng thời quan điểm này cũng có những cơ sở thực tiễn trong lịch sử tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Nghiên cứu lịch sử lập pháp và tổ chức bộ máy nhà nước ta từ sau Cách mạng tháng Tám năm 1945 có thể thấy rằng quan niệm về chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND đã được thể hiện trên thực tế. Tại Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 của Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hòa đã quy định việc tổ chức HĐND và UBHC xã, huyện, tỉnh, kỳ; Điều 1 của Sắc lệnh quy định: “Để thực hiện chính quyền nhân dân địa phương trong nước Việt Nam, sẽ đặt hai thứ cơ quan: HĐND và UBHC”. Tiếp đến tại Điều 3 của Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố cũng quy định: “Ở mỗi thành phố sẽ đặt ra 3 thứ cơ quan: HĐND thành phố, UBHC thành phố và UBHC khu phố”. Như vậy, theo Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 nêu trên, chính quyền nhân dân ở địa phương chỉ gồm có HĐND và UBHC. Sau đó, Điều 1, Luật số 110 về tổ chức chính quyền địa phương ngày 31/5/1958 cũng quy định: “Các khu tự trị, các thành phố trực thuộc trung ương, tỉnh, châu, thành phố trực thuộc tỉnh, thị xã, xã, thị trấn có HĐND và UBHC”. Đặc biệt là quan niệm chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND đều được thể hiện trong các quy định của Hiến pháp năm 1946, Hiến pháp năm 1959, Hiến pháp năm 1980 và Hiến pháp năm 1992. Theo quy định của Hiến pháp 1992, bộ máy chính quyền ở nước ta là một hệ thống thống nhất các cơ quan nhà nước và được thành lập hầu như giống nhau ở tất cả các đơn vị hành chính, theo đó có 4 cấp đơn vị hành chính- lãnh thổ: cấp trung ương; cấp tỉnh (tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương); cấp huyện (huyện, thành phố thuộc tỉnh, quận, thị xã) và cấp xã (xã, phường, thị trấn). Ngoài cấp trung ương, các cấp tỉnh, huyện, xã là các đơn vị hành chính địa phương và tương ứng với mỗi cấp hành chính - lãnh thổ là một cấp chính quyền địa phương. Điều 119 Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001) còn quy định: "HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra và chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên". HĐND có cơ cấu làm việc như: Thường trực HĐND, các ban của HĐND; UBND do HĐND bầu ra là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của các cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND. Đặc biệt là, Điều 111 của Hiến pháp 2013 cũng quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Như vậy, tất cả các văn bản pháp luật có hiệu lực thi hành từ hiến pháp đến các luật và văn bản dưới luật về tổ chức bộ máy Nhà nước Việt Nam từ năm 1945 đến nay đều xác định chính quyền địa phương là bộ phận cấu thành và có vị trí quan trọng trong bộ máy nhà nước thống nhất từ trung ương đến địa phương mà ở cấp trung ương là Quốc hội và Chính phủ. Mỗi cấp chính quyền địa phương có HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, UBND là cơ quan chấp hành của HĐND và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương; chính quyền địa phương được tổ chức theo tính thứ bậc từ cao xuống thấp: tỉnh, huyện, xã. Với việc quy định mô hình tổ chức chính quyền địa phương như vậy, có thể thấy rằng chính quyền địa phương ở Việt Nam có hai vai trò cơ bản là: thứ nhất, với tư cách là một bộ phận cấu thành của bộ máy nhà nước thống nhất, chính quyền địa phương thay mặt nhà nước tổ chức quyền lực, thực thi nhiệm vụ quản lý trên lãnh thổ địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước thống nhất trên lãnh thổ Việt Nam. Thứ hai, chính quyền địa phương là cơ quan do nhân dân địa phương lập ra (trực tiếp và gián tiếp) để thực hiện các nhiệm vụ ở địa phương và phục vụ nhu cầu của nhân dân địa phương trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật và các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên. Từ những phân tích nêu trên, có thể rút ra một số đặc điểm của chính quyền địa phương ở nước ta là: (i) chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền Nhà nước thống nhất, là hình thức tổ chức pháp lý để nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Tính quyền lực Nhà nước của chính quyền địa phương không chỉ là cơ sở để xác định vị trí, tính chất pháp lý, vai trò của các cơ quan chính quyền địa phương trong cơ chế thực hiện quyền lực Nhà nước thống nhất của nhân dân, mà còn xác định thẩm quyền và trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc quyết định các định hướng, biện pháp xây dựng và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương nói chung, trong việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương nói riêng. Điểm đặc biệt cần nhấn mạnh ở đây là giá trị pháp lý của các văn bản do chính quyền địa phương ban hành và thẩm quyền của các cơ quan chính quyền địa phương trong việc kiểm tra, giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật đối với tất cả các cơ quan nhà nước, các tổ chức xã hội, tổ chức kinh tế và công dân ở địa phương.(ii) Không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức của chính quyền địa phương, bởi vì thực tế có những cơ quan không được lập ra bởi ý chí của nhân dân địa phương cho dù trực tiếp hay gián tiếp, mà do các cơ quan Nhà nước ở trung ương thành lập và chỉ đạo hoạt động theo ngành dọc (Chính quyền địa phương bao gồm hai loại cơ quan là HĐND và UBND). (iii) Các cơ quan chính quyền địa phương về nguyên tắc phải do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, hoặc được thành lập trên cơ sở của các cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương theo quy định pháp luật. (iv) Nguyên tắc cơ bản và hàng đầu trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương là tập trung dân chủ, vì vậy cho dù trong thời gian qua có sự đẩy mạnh phân cấp quản lý cho các cấp chính quyền địa phương nhưng giữa chính quyền địa phương và chính quyền trung ương và giữa các cấp chính quyền địa phương vẫn chưa có tính độc lập cao. Với cách tiếp cận và phân tích trên đây có thể khái niệm: Chính quyền địa phương ở Việt Nam là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra và các cơ quan, tổ chức nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước theo quy định pháp luật nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và đảm bảo lợi ích của nhân dân địa phương và lợi ích chung của cả nước. 2.1.2.2. Chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương Bản chất của quyền lực nhà nước là thống nhất, không có sự phân chia nhưng có thể được tổ chức theo các nguyên tắc khác nhau đảm bảo cho hoạt động thống nhất, hiệu lực, hiệu quả của bộ máy nhà nước và đảm bảo tính kết nối từ trung ương đến địa phương. Trong quan hệ quyền lực theo các đơn vị hành chính lãnh thổ, quyền lực nhà nước phải được xác định theo từng cấp đơn vị hành chính lãnh thổ với các mục tiêu, mức độ, phạm vi phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp hành chính - lãnh thổ khác nhau. Để có những bước cải cách hiệu quả đối với tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương, vấn đề đặt ra không chỉ là cần làm rõ vị trí, vai trò, tính chất của mỗi cấp chính quyền địa phương trong tổng thể bộ máy nhà nước, mà còn cần làm rõ chức năng, thẩm quyền của các cấp chính quyền địa phương trong các mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền ở địa phương và giữa chính quyền địa phương với nhân dân. Vì vậy, từ thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta, chức năng, nhiệm vụ của chính quyền địa phương có thể khái quát qua chức năng, nhiệm vụ của HĐND và UBND. Đó là: - Chức năng đại diện: Chính quyền địa phương cho dù với mô hình tổ chức như thế nào đều gắn với phạm vi lãnh thổ- hành chính và một bộ phận dân cư nhất định, vì vậy, chính quyền địa phương có chức năng đại diện ở những mức độ khác nhau. Chức năng đại diện của chính quyền địa phương thể hiện ở vai trò đại diện cho lợi ích của địa phương, của các cộng đồng dân cư ở địa phương và thay mặt cho cộng động dân cư để giải quyết các vấn đề thuộc thẩm quyền được phân cấp, thẩm quyền tự quản địa phương. Ở nước ta, với cơ cấu tổ chức chính quyền địa phương gồm HĐND và UBND, vì vậy, có thể thấy rằng chức năng đại diện của chính quyền địa phương trong phạm vi lãnh thổ hành chính được xác định theo ba nội dung cơ bản là: (i) Đại diện cho cộng đồng dân cư để quyết định và tổ chức thực hiện các công việc của địa phương, phục vụ lợi ích của các cộng đồng phù hợp với phạm vi, mức độ của quyền tự chủ địa phương được xác định trong các quy định pháp luật. (ii) Đại diện cho lợi ích của địa phương trong mối quan hệ với các cơ quan nhà nước Trung ương (Trong mối quan hệ này, chính quyền địa phương có trách nhiệm phản ánh ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương với chính quyền trung ương và kiến nghị, đề nghị các cơ quan Trung ương phải tôn trọng quyền tự chủ hợp pháp của chính quyền địa phương, nhân dân ở địa phương). (iii) Đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của địa phương trong mối quan hệ với các địa phương khác. Ngoài ra, chức năng đại diện của chính quyền địa phương còn được nhìn nhận ở phương diện thứ hai là đại diện cho quyền lực nhà nước thống nhất tại địa phương mà biểu hiện cụ thể là đại diện cho quyền và lợi ích quốc gia trên lãnh thổ địa phương, đảm bảo các quyền, lợi ích của mỗi địa phương, của mỗi cộng đồng dân cư phải phù hợp với lợi ích chung của toàn quốc gia, của nhà nước Trung ương và của các địa phương khác. Chính vì vậy, pháp luật đã quy định cơ sở pháp lý để xác định tính đại diện của chính quyền địa phương đối với lợi ích của quốc gia, của nhà nước Trung ương:“HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương”, “UBND là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương”. Với quy định như vậy, có thể thấy rằng UBND luôn là một bộ phận của bộ máy hành chính nhà nước thống nhất và phụ thuộc vào các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên theo nguyên tắc quyền uy và phục tùng. UBND được tổ chức và hoạt động trong một chỉnh thể thống nhất của bộ máy quản lý hành chính nhà nước, có nhiệm vụ đảm bảo quan hệ quyền lực và hành chính được thực thi thống nhất và thông suốt trong phạm vị toàn quốc. UBND mỗi cấp địa phương luôn đại diện cho nhà nước trong phạm vi địa phương để giải quyết các công việc, các nhiệm vụ thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước trong mối quan hệ với nhân dân ở địa phương. Như vậy cả HĐND và UBND trong khuôn khổ hoạt động của mình đều phải đại diện cho lợi ích của toàn thể nhà nước, chứ không chỉ đại diện cho lợi ích của riêng mỗi địa phương, nhằm đảm bảo sự hài hoà lợi ích giữa quốc gia và địa phương; giữa trung ương và địa phương. - Chức năng chấp hành và điều hành: Tính chất đơn nhất của tổ chức nhà nước và nguyên tắc tập trung dân chủ trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta đã đặt ra chính quyền địa phương trong mối quan hệ kép: vừa phụ thuộc vừa tự chủ. Do vậy, chính quyền địa phương các cấp được xem như những cấp độ thực hiện quyền lực nhà nước ở mỗi phạm vi, mức độ giới hạn khác nhau theo quan hệ cấp trên lãnh đạo, điều hành và cấp dưới phục tùng cấp trên. Mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương không tương đồng với mô hình tổ chức bộ máy nhà nước ở mỗi cấp địa phương. Tại các cấp địa phương, HĐND tuy được quy định là cơ quan đại diện, nhưng không phải là cơ quan lập pháp ở địa phương, nên về bản chất không thuộc hệ thống ngành dọc của Quốc hội và HĐND các cấp không thể tạo thành hệ thống các cơ quan quyền lực và đại diện. Do vậy, chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND là một bộ phận hợp thành của hệ thống hành chính nhà nước thống nhất của cả nước, có nhiệm vụ chấp hành: đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước; luật và nghị quyết của Quốc hội; nghị quyết, nghị định, quyết định và chỉ thị của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ; nghị quyết, quyết định của chính quyền địa phương cấp trên nhằm đảm bảo đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước được thực hiện thống nhất trong phạm vi cả nước. Để thực hiện các nhiệm vụ mang tính chấp hành, chính quyền địa phương triển khai nhiều hoạt động, thông qua nhiều hình thức, phương thức khác nhau được thể hiện là các hoạt động điều hành- quản lý nhà nước. Hoạt động chấp hành của chính quyền địa phương không tách khỏi hoạt động điều hành của chính quyền và trong một ý nghĩa nhất định, hoạt động điều hành được xem là biểu hiện tập trung nhất của hoạt động chấp hành, bởi vì thông qua hoạt động điều hành, chính quyền địa phương tổ chức thực hiện các yêu cầu, đòi hỏi và quy định của đường lối, chính sách, pháp luật phù hợp với các điều kiện và tình huống cụ thể của đời sống xã hội tại địa phương. Thực tiễn cho thấy rằng thực chất hoạt động điều hành là hoạt động quản lý nhà nước, vì vậy, để đảm bảo hiệu quả quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ xác định, chính quyền địa phương cần phải xác định rõ các đối tượng thuộc quyền quản lý điều hành; phạm vi, giới hạn quản lý, điều hành trong từng lĩnh vực cụ thể về kinh tế, chính trị, văn hoá - xã hội, an ninh, quốc phòng. Vì vậy, để chính quyền thực hiện tốt chức năng điều hành thì cần xác định rõ thẩm quyền của từng cấp chính quyền với tư cách là những chủ thể mang quyền lực nhà nước và các phương tiện để thực hiện các mục tiêu đề ra thông qua cơ chế phân cấp quản lý, phân quyền quản lý để nhân dân tham gia vào các công việc nhà nước ở địa phương. Chức năng chấp hành và điều hành của chính quyền địa phương các cấp được thực hiện thông qua nhiều hình thức khác nhau, trong đó cơ bản và quan trọng nhất là ban hành các văn bản pháp luật nhằm cụ thể các quy định của các văn bản pháp luật do chính quyền Trung ương và chính quyền cấp trên phù hợp với điều kiện cụ thể của mỗi địa phương. Chức năng chấp hành và điều hành của chính quyền địa phương có vai trò quan trọng cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước thống nhất, vì vậy để làm tốt chức năng chấp hành, điều hành, chính quyền địa phương còn phải thực hiện các hoạt động kiểm tra, giám sát việc thi hành Hiến pháp, pháp luật, các quy định của chính quyền địa phương đối với các tổ chức, cá nhân trên địa bàn. - Chức năng hỗ trợ cộng đồng: Một nguyên tắc mang tính phổ biến trong mối quan hệ giữa Nhà nước và công dân là Nhà nước thực hiện chức năng hỗ trợ cộng đồng. Trong bộ máy nhà nước dân chủ thì hỗ trợ cộng đồng được coi là một chức năng quan trọng của bộ máy nhà nước với xu hướng tăng cường vai trò định hướng của Nhà nước, đảm bảo tính dân chủ, minh bạch trong quản lý nhà nước để đảm bảo tính đích thực của quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân. Đồng thời, sự phát triển của nền kinh tế cũng ngày càng đòi hỏi nhà nước can thiệp vào các quá trình kinh tế bằng các công cụ minh bạch, hiệu quả với vai trò định hướng, hỗ trợ cho sự phát triển thông qua các hình thức khác nhau: ví dụ như trợ giúp pháp lý; tư vấn, cung cấp thông tin; hỗ trợ tài chính, cung ứng dịch vụ công… 2.1.3. Khái niệm, vị trí, vai trò, cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh 2.1.3.1. Khái niệm bộ máy chính quyền cấp tỉnh Bộ máy nhà nước được tổ chức thống nhất từ trung ương đến địa phương, do đó việc tổ chức chính quyền địa phương nhằm: (i) triển khai thực hiện các quyết định của các cơ quan nhà nước ở trung ương; (ii) để người dân tham gia vào các hoạt động của các cơ quan nhà nước và quyết định các vấn đề liên quan đến quyền lợi của người dân địa phương; (iii) phân cấp cho địa phương để giảm bớt công việc cho cơ quan nhà nước ở trung ương nhằm tạo điều kiện cho các cơ quan ở trung ương tập trung giải quyết các vấn đề có tính quốc gia và ở tầm vĩ mô; (iv) tạo điều kiện để giải quyết hài hòa lợi ích của trung ương và của mỗi địa phương theo những đặc điểm, điều kiện của mỗi địa phương. Trong hệ thống quản lý hành chính 4 cấp ở nước ta hiện nay (Trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã), có thể nói rằng bộ máy chính quyền cấp tỉnh là hình ảnh thu nhỏ của nhà nước trung ương trên địa bàn cấp tỉnh. Mối quan hệ giữa cấp tỉnh và trung ương là mối quan hệ quản lý theo hệ thống dọc và quan hệ ngang theo lãnh thổ. Với tính chất là chính quyền địa phương, bộ máy chính quyền cấp tỉnh (bao gồm HĐND và UBND) được xây dựng trên nguyên tắc HĐND do nhân dân địa phương bầu ra và HĐND bầu các thành viên của UBND. Vì vậy, bộ máy chính quyền cấp tỉnh là bộ máy hành chính đầu tiên trong ba cấp hành chính với tư cách là “cánh tay nối dài” của chính quyền trung ương đến địa phương; có vai trò cầu nối, đảm bảo hoạt động của bộ máy nhà nước từ trung ương đến địa phương và liên kết bộ máy của các đơn vị chính quyền cấp dưới để thực hiện nhiệm vụ có tính chiến lược trên địa bàn cấp tỉnh, góp phần phát huy, tận dụng được những thế mạnh, tiềm năng của địa phương cấp tỉnh cũng như hạn chế, khắc phục những tồn tại, yếu kém tương ứng. Xét về bản chất, thẩm quyền của chính quyền cấp tỉnh là thẩm quyền chung, thể hiện vai trò và trách nhiệm của một cấp chính quyền địa phương trong việc quản lý mọi mặt của đời sống xã hội, phát huy quyền làm chủ của nhân dân trong địa bàn. Cơ sở để xác định thẩm quyền, trách nhiệm của chính quyền cấp tỉnh được thể hiện ở vị trí, vai trò trong bộ máy nhà nước thống nhất từ trung ương đến địa phương và đặc biệt là ở góc độ pháp lý là sự phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương. Từ những luận giải trên, có thể khái niệm: Bộ máy chính quyền cấp tỉnh là hệ thống cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh (HĐND) và các cơ quan được thành lập theo quy định pháp luật trên cơ sở HĐND (bao gồm: Thường trực HĐND cấp tỉnh, các ban của HĐND, UBND cấp tỉnh, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh…) nhằm quản lý nhà nước trên các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn cấp tỉnh, trên nguyên tắc tập trung dân chủ, sự phân cấp theo quy định của pháp luật và bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân trên địa bàn và lợi ích của nhà nước. 2.1.3.2. Vị trí, vai trò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Hiện nay chính quyền cấp tỉnh ngày càng khẳng định vị trí quan trọng trong bộ máy chính quyền nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng. Sự phát triển, ổn định chính trị, kinh tế - xã hội ở nhiều tỉnh, thành phố là minh chứng rõ nhất cho năng lực hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh, ví dụ như đánh giá năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thông qua chỉ số năng lực cạnh tranh cấp tỉnh - PCI (Provincial Competitiveness Index). Với vị trí là cầu nối để triển khai các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước trên địa bàn, vì vậy, quản lý nhà nước có phát huy hiệu lực, hiệu quả hay không phụ thuộc chủ yếu vào năng lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh luôn giữ vị trí trung tâm và chi phối hoạt động của chính quyền địa phương, đặc biệt là trong điều kiện hội nhập quốc tế, cấp tỉnh ngày càng thể hiện là cấp có vị trí chiến lược, có tầm quan trọng đặc biệt trên nhiều phương diện của đời sống xã hội. Với vị trí có tầm quan trọng trong bộ máy nhà nước, điểm nút cho việc thực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách pháp luật tại địa phương, vai trò của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thể hiện qua chính vai trò của HĐND và UBND cấp tỉnh. - Vai trò của HĐND cấp tỉnh: Ở nước ta nguồn gốc, bản chất quyền lực nhà nước là quyền lực nhân dân; nhân dân thực hiện quyền lực của mình thông qua các cơ quan đại diện đó là Quốc hội và HĐND các cấp; Quốc hội là cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước, HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Như vậy, trong bộ máy nhà nước, HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước địa phương cấp tỉnh, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương. Với vị trí là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh, HĐND có vai trò đoàn kết, tập hợp; thống nhất ý chí và hành động của quần chúng, động viên được mọi nguồn lực vật chất và tinh thần của mỗi địa phương góp phần vào thắng lợi chung của sự nghiệp cách mạng của cả nước. HĐND cấp tỉnh là cầu nối giữa chính quyền Trung ương với chính quyền địa phương; vừa bảo đảm sự tập trung thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước trên phạm vi toàn quốc, vừa đảm bảo phát huy được nội lực từng địa phương. Ở địa phương, HĐND cấp tỉnh là cơ quan duy nhất được thành lập bằng một cuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng, bỏ phiếu kín; hình thức hoạt động của HĐND chủ yếu thông qua kỳ họp toàn thể. Mọi quyết định của Hội đồng được thông qua bằng việc biểu quyết theo nguyên tắc đa số tương đối hoặc đa số tuyệt đối. Tính chất đại diện của HĐND về mặt hình thức được thể hiện rõ nét nhất ở vấn đề cơ cấu đại biểu trong hội đồng. Mỗi HĐND có một số lượng đại biểu nhất định đại diện cho nữ giới, người dân tộc, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, lực lượng vũ trang nhân dân và các cơ quan nhà nước khác đóng tại địa phương. Tính chất đại diện của HĐND cấp tỉnh khác với tính chất đại diện của Quốc hội. Theo quy định của Hiến pháp thì Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, còn HĐND tỉnh là cơ quan chỉ đại diện cho nhân dân địa phương cấp tỉnh bầu ra và đồng thời chịu trách nhiệm trước nhân dân trên địa bàn cấp tỉnh đó và cơ quan nhà nước cấp trên. Theo quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND hiện hành thì HĐND là một cơ quan quan trọng trong mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nước ở địa phương và nhân dân địa phương; là cơ quan nhà nước do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra để thay mặt nhân dân quyết định những vấn đề liên quan đến đời sống nhân dân địa phương. HĐND cũng chính là một cơ chế để nhân dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước và xã hội ở địa phương. HĐND là cơ sở để thành lập các cơ quan nhà nước khác thuộc địa phương; là nơi thể chế hóa, định hướng tổ chức thực hiện các chính sách, quyết định của cơ quan nhà nước cấp trên; điều hòa, phối hợp hoạt động của các cơ quan nhà nước trên địa bàn lãnh thổ. - Vai trò của UBND cấp tỉnh: Theo quy định của Điều 114, Hiến pháp năm 2013 thì UBND cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND cấp tỉnh, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm trước Hội đồng nhân dân và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND cấp tỉnh chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên; nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao. Như vậy, UBND cấp tỉnh là cơ quan thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước vừa do HĐND cấp tỉnh giao, vừa do Chính phủ giao; là cơ quan hành chính nhà nước hoạt động thường xuyên ở địa phương, thực hiện việc chỉ đạo, điều hành hàng ngày công việc hành chính nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh, vì vậy UBND cấp tỉnh có vai trò riêng nhưng gắn bó mật thiết với HĐND cấp tỉnh, đó là: - Là cơ quan chấp hành của HĐND cấp tỉnh, UBND cấp tỉnh có vai trò quyết định trong việc thi hành những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và chịu trách nhiệm, báo cáo công tác trước HĐND cấp tỉnh. - Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, UBND cấp tỉnh không chỉ chấp hành những nghị quyết của HĐND cấp tỉnh mà cả những chủ trương, nghị quyết, văn bản pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên, thi hành pháp luật thống nhất của Nhà nước; thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao. UBND chịu trách nhiệm và báo cáo công tác trước HĐND cấp tỉnh và báo cáo công tác trước Chính phủ. 2.1.3.3. Cơ cấu tổ chức của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã được ban hành quy định về chính quyền địa phương và để triển khai thi hành Hiến pháp đòi hỏi phải sửa đổi, bổ sung một cách toàn diện, đồng bộ các văn bản hướng dẫn thi hành. Tuy nhiên, do chưa có các văn bản quy phạm pháp luật hướng dẫn thi hành Hiến pháp 2013 nên bộ máy chính quyền cấp tỉnh vẫn được tổ chức và vận hành theo quy định của Luật Tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND hiện hành, bao gồm: HĐND và UBND tỉnh. HĐND cấp tỉnh bao gồm: Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, Thường trực HĐND; các ban của HĐND, cơ quan chuyên môn giúp việc. Thường trực HĐND gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch HĐND, thành viên của HĐND không thể đồng thời là thành viên UBND cùng cấp. Đại biểu HĐND là hạt nhân cấu thành HĐND và được phân công sinh hoạt theo tổ đại biểu, tổ chức theo đơn vị bầu cử hoạt đơn vị hành chính để tạo thuận lợi cho hoạt động đại biểu. Các tổ đại biểu HĐND đều bầu Tổ trưởng và Tổ phó để tổ chức các hoạt động đại biểu của HĐND. UBND cấp tỉnh do HĐND bầu ra, là cơ quan chấp hành của HĐND, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách nhiệm chấp hành hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HĐND. UBND cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, 1 Ủy viên thư ký và các Ủy viên khác. Thường trực UBND cấp tỉnh gồm Chủ tịch, các Phó Chủ tịch, và Ủy viên thư ký. Người đứng đầu chính quyền địa phương cấp tỉnh là Chủ tịch UBND. Trên danh nghĩa, vị trí này do HĐND tỉnh quyết định bằng bầu cử theo hình thức bỏ phiếu. Chủ tịch UBND cấp tỉnh thường đồng thời là một Phó Bí thư tỉnh ủy, thành ủy. Bộ máy giúp việc của chính quyền địa phương cấp tỉnh gồm Văn phòng Đoàn đại biểu Quốc hội và HĐND; Văn phòng UBND và các sở, ban, ngành. Theo Nghị định số 13/2008/NĐ-CP ngày 4/2/2008 của Chính phủ thì hiện nay bộ máy chính quyền cấp tỉnh có 20 Sở, ban thuộc UBND, trong đó cơ cấu cứng là 17 Sở, ban, bao gồm các Sở: Nội vụ; Tư pháp; Kế hoạch và Đầu tư; Tài chính; Công thương; Nông nghiệp và Phát triển nông thôn; Xây dựng; Tài nguyên và Môi trường; Thông tin và Truyền thông; Lao động- Thương binh và Xã hội; Văn hóa, Thể thao và Du lịch; Khoa học và Công nghệ; Giáo dục và đào tạo; Y tế; Thanh tra tỉnh; Văn phòng UBND. Chỉ có 3 Sở, ngành được tổ chức theo đặc thù của từng địa phương là các Sở: Ngoại vụ, Quy hoạch và Kiến trúc và Ban Dân tộc. UBND do HĐND cùng cấp bầu ra, gồm có Chủ tịch, Phó Chủ tịch và các uỷ viên. Chủ tịch là đại biểu HĐND, các thành viên khác không nhất thiết là đại biểu. Kết quả bầu cử phải được Chủ tịch UBND cấp trên trực tiếp phê chuẩn (UBND tỉnh thì do Thủ tướng phê chuẩn). Quyền phê chuẩn đó, cũng như quyền của Chủ tịch UBND cấp trên điều động, miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp là nhằm yêu cầu tăng cường tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành pháp và nền hành chính nhà nước. Theo quy định của Điều 124 của Hiến pháp 1992, UBND là một thiết chế tập thể, Chủ tịch UBND lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND; khi quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương, UBND phải thảo luận tập thể và ra quyết định theo đa số. Luật tổ chức HĐND và UBND cũng đã định rõ vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của Chủ tịch UBND. Chủ tịch UBND là người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình; cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND trước HĐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên. Chủ tịch phân công công tác cho Phó Chủ tịch và các thành viên khác của UBND. Trừ những vấn đề thuộc thẩm quyền của UBND mà Chủ tịch UBND được giải quyết, Chủ tịch UBND còn có quyền: phê chuẩn kết quả bầu UBND cấp dưới; điều động miễn nhiệm, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp; phê chuẩn việc miễn nhiệm, bãi nhiệm, các thành viên khác của UBND cấp dưới trực tiếp; bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách thức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý; đình chỉ việc thi hành hoặc bãi bỏ những văn bản trái Hiến pháp, pháp luật của cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp mình và những văn bản trái Hiến pháp và pháp luật của UBND, Chủ tịch UBND cấp dưới; đình chỉ việc thi hành nghị quyết sai trái của HĐND cấp dưới trực tiếp và đề nghị HĐND cấp mình bãi bỏ. 2.2. NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN VÀ YÊU CẦU HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH 2.2.1. Sự cần thiết và ý nghĩa của việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền 2.2.1.1. Quan niệm về Nhà nước pháp quyền Về phương diện lý luận, NNPQ không phải là một kiểu nhà nước mà có thể nhìn nhận là một biểu hiện của trình độ phát triển dân chủ. Với ý nghĩa đó, NNPQ được nhìn nhận như một cách thức tổ chức nền dân chủ, cách thức tổ chức nhà nước và xã hội trên nền tảng dân chủ. NNPQ được coi là mô hình tổ chức nhà nước lý tưởng nhất của mọi thời đại, một giá trị xã hội được tích lũy và phát triển trong lịch sử nhân loại. Tư tưởng xây dựng NNPQ đã xuất hiện từ thời cổ đại mà đại diện tiêu biểu là các nhà tư tưởng Hy Lạp cổ đại như Salon, Platon, Aristot, Xixeron... Học thuyết NNPQ được các nhà tư tưởng chính trị - pháp lý sau này tiếp tục phát triển, hoàn thiện. Về khái niệm NNPQ có nhiều cách tiếp cận, nhận thức khác nhau, cụ thể có người nhấn mạnh yếu tố nhân quyền, tính tối cao của Hiến pháp, pháp luật, có người nhấn mạnh yếu tố phân chia quyền lực nhà nước (nguyên tắc phân quyền) và sự hạn chế quyền lực nhà nước, có người nhấn mạnh tính dân chủ, quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân… Tuy vậy, cũng có quan điểm cho rằng Nhà nước pháp quyền là nhà nước phải có nền tư pháp hoạt động độc lập, nếu như hoạt động tư pháp không độc lập thì mặc dù có một số dấu hiệu được xác định là hiện hữu trong nhà nước, chẳng hạn như có các tòa án, có hệ thống pháp luật, thậm chí là có bầu cử, tự do… thì nhà nước đó vẫn sẽ không phải thực sự là NNPQ. Mặc dù có nhiều quan điểm, cách tiếp cận khác nhau, nhưng quan điểm chung nhất về NNPQ là “NNPQ là một hình thức tổ chức nhà nước với sự phân công lao động khoa học, hợp lý giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp, có cơ chế kiểm soát quyền lực, nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở pháp luật, nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật, pháp luật có tính khách quan, nhân đạo, công bằng, tất cả vì lợi ích chính đáng của con người”. Trong NNPQ, Hiến pháp, pháp luật có tính tối cao và là công cụ quan trọng nhất để xác lập và phân định các quyền. 2.2.1.2. Sự cần thiết và ý nghĩa của việc xây dựng Nhà nước pháp quyền Việt Nam Có thể nói rằng quá trình xây dựng NNPQ ở Việt Nam là một quá trình lịch sử được bắt đầu ngay từ Tuyên ngôn độc lập năm 1945 và Hiến pháp năm 1946 với việc thể hiện nguyên tắc phân quyền trong bộ máy nhà nước, được thể hiện từ khi thành lập và trong quá trình phát triển với vị thế là nhà nước hợp hiến, hợp pháp; bộ máy nhà nước được tổ chức và hoạt động trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật và luôn vận hành trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Tuy nhiên, yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền lần đầu tiên được Đảng ta chính thức đưa vào văn kiện Đại hội VII của Đảng, trong đó nêu rõ: Quốc hội cần hướng vào việc thực hiện hai yêu cầu cơ bản: Một là, xây dựng Nhà nước pháp quyền, Nhà nước có năng lực định ra một hệ thống luật pháp đồng bộ đáp ứng được yêu cầu mới của sự phát triển kinh tế - xã hội và quản lý mọi mặt xã hội văn minh, tiến bộ; hệ thống pháp luật đó là cơ sở bảo đảm cho đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước được thực thi có hiệu quả, là một nhân tố trọng yếu làm cho các quan hệ xã hội của chúng ta trở nên lành mạnh hơn. Hai là, bảo đảm quyền lực và hiệu lực trên thực tế của Quốc hội, do Hiến pháp quy định [31, tr.340]. Từ Đại hội VII đến Đại hội VIII, quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về nhà nước pháp quyền đã có bước phát triển. Nếu như ở Đại hội VII, Đảng ta mới chỉ xác định yêu cầu phải xây dựng nhà nước pháp quyền và mới chỉ định hình được rằng, đó là nhà nước có năng lực định ra một hệ thống luật pháp đồng bộ để quản lý mọi mặt đời sống xã hội, thì đến Đại hội VIII, Đảng ta lại xác định thêm tính “xã hội chủ nghĩa” cho nhà nước pháp quyền, tức là chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Ở đây, chúng ta thấy bước phát triển tư duy lý luận của Đảng về nhà nước pháp quyền là ở chỗ đã đề cao tính pháp chế, coi đó là đặc trưng cơ bản của nhà nước pháp quyền, đồng thời cũng coi trọng khía cạnh đạo đức như một thuộc tính của xã hội chủ nghĩa. Tại Đại hội IX, Đảng ta tiếp tục chủ trương xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và xác định bản chất của nhà nước, đó là của dân, do dân và vì dân. Đồng thời với chủ trương tăng cường pháp chế, các Nghị quyết của Đại hội IX cũng chủ trương mở rộng dân chủ - là cơ sở chính trị - xã hội của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Còn về cơ sở kinh tế - chính trị của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa được Đảng ta dựa trên bản chất định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế thị trường. Tại Đại hội X, Đảng ta tiếp tục khẳng định: Xây dựng cơ chế vận hành của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, bảo đảm nguyên tắc tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân, quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. Hoàn thiện hệ thống pháp luật, tăng tính cụ thể, khả thi của các quy định trong văn bản pháp luật. Xây dựng, hoàn thiện cơ chế kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp trong các hoạt động và quyết định của các cơ quan công quyền [29, tr.126]. Với quan điểm như vậy, có thể thấy rằng điểm khác biệt của NNPQ XHCN Việt Nam so với các nhà nước pháp quyền ở các nước khác là ở cơ chế vận hành của nhà nước, đó là cơ chế phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp để bảo đảm quyền lực nhà nước là thống nhất, trong khi ở nhiều nước thì nhà nước vận hành theo cơ chế “tam quyền phân lập”. Gần đây nhất, tại Đại hội XI của Đảng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa tiếp tục được khẳng định, trong đó nhấn mạnh đến yêu cầu “nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nước theo pháp luật, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cương”. Như vậy, nghiên cứu quá trình đổi mới và phát triển nhận thức lý luận của Đảng ta về nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, có thể thấy rằng xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam là tất yếu khách quan. Tính khách quan được thể hiện ở những nội dung là: NNPQ là phương thức tổ chức dân chủ quyền lực nhà nước mà theo đó pháp luật là cơ sở cho việc thực hiện quyền lực cũng như thực hiện các quyền và nghĩa vụ của mọi chủ thể trong xã hội; bản chất của NNPQ XHCN Việt Nam là nhà nước của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước đều thuộc về nhân dân; đặc trưng cơ bản của NNPQ là tính pháp chế, khẳng định vai trò, vị trí của pháp luật trong quản lý nhà nước và xã hội, tính tối cao của Hiến pháp trong đời sống xã hội; khẳng định cơ chế vận hành của các cơ quan nhà nước là quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; yêu cầu mở rộng dân chủ đồng thời với việc tăng cường kỷ luật, kỷ cương, giáo dục đạo đức trong xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa và nguyên tắc bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam đối với Nhà nước trong quá trình xây dựng NNPQ XHCN Việt Nam. Tính tất yếu khách quan của việc xây dựng NNPQ ở Việt Nam còn xuất phát từ định hướng XHCN mà mục tiêu cơ bản là xây dựng một chế độ xã hội dân giàu, nước mạnh, xã hội công bằng, dân chủ, văn minh. Chúng ta ý thức sâu sắc rằng, để xây dựng được một chế độ xã hội có tính mục tiêu như vậy, công cụ, phương tiện cơ bản chỉ có thể là nền kinh tế thị trường định hướng XHCN và một NNPQ XHCN dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam trên cơ sở chủ nghĩa Mác - Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh. Tính tất yếu khách quan ấy còn xuất phát từ đặc điểm của thời đại với xu thế toàn cầu hóa. Nhu cầu hội nhập kinh tế quốc tế đòi hỏi chúng ta phải tiếp tục đẩy mạnh cải cách nhà nước, cải cách pháp luật, bảo đảm cho Nhà nước không ngừng vững mạnh, có hiệu lực để giải quyết có hiệu quả các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, thực hành dân chủ, củng cố độc lập, tự chủ và hội nhập vững chắc vào đời sống quốc tế. NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta là một nhà nước vừa phải thể hiện được các giá trị phổ biến của NNPQ đã được xác định trong lý luận và thực tiễn của một chế độ dân chủ hiện đại, vừa phải khẳng định được bản sắc, đặc điểm của riêng mình. NNPQ XHCN Việt Nam có những cơ sở lý luận và thực tiễn riêng, đó là: cơ sở kinh tế của NNPQ XHCN là nền kinh tế thị trường định hướng XHCN; cơ sở chính trị của NNPQ XHCN là chế độ dân chủ nhất nguyên; cơ sở xã hội của NNPQ XHCN là khối đại đoàn kết toàn dân tộc. Thực tiễn những năm vừa qua cho thấy nền kinh tế thị trường định hướng XHCN tuy không loại bỏ được sự phân tầng xã hội theo hướng phân hóa giàu, nghèo nhưng có khả năng xử lý tốt hơn mối quan hệ giữa tăng trưởng kinh tế và công bằng xã hội. Những mâu thuẫn xã hội phát sinh trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường do được điều tiết thông qua pháp luật, chính sách và các công cụ khác của nhà nước nên ít có nguy cơ trở thành các mâu thuẫn đối kháng và tạo ra các xung đột có tính chất chia rẽ xã hội. Tính nhất nguyên chính trị và sự lãnh đạo của một đảng duy nhất cầm quyền tạo ra khả năng đồng thuận xã hội, tăng cường khả năng hợp tác, giúp đỡ lẫn nhau giữa các giai tầng, các cộng đồng dân cư và các dân tộc. Nhờ vậy, NNPQ XHCN có được sự ủng hộ rộng rãi từ phía xã hội, nguồn sức mạnh từ sự đoàn kết toàn dân, phát huy được sức sáng tạo của các tầng lớp dân cư trong việc thực hành và phát huy dân chủ. Các quan điểm, định hướng xây dựng NNPQ được Đảng đề ra đã được thể chế hóa thành pháp luật. Lịch sử lập hiến và lập pháp cho thấy rằng các đạo luật tổ chức Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các đạo luật về chính quyền địa phương đều được xây dựng trên cơ sở các Hiến pháp năm 1946, năm 1959, năm 1980; năm 1992; Hiến pháp 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Hiến pháp 2013. Những lần Hiến pháp được sửa đổi và thông qua có thể coi là những dấu mốc lập pháp quan trọng để củng cố cơ sở pháp luật cho tổ chức và hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước trong NNPQ. Để khẳng định bản chất, yêu cầu, mục tiêu quan trọng của việc xây dựng NNPQ XHCN, Hiến pháp đã quy định cơ sở pháp lý cơ bản cho quá trình xây dựng và hoàn thiện bộ máy nhà nước trong NNPQ ở nước ta. Cụ thể là Điều 2, Hiến pháp 1992 quy định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp [90]. Đặc biệt là gần đây với việc Quốc hội thông qua Hiến pháp 2013, Nhà nước ta tiếp tục khẳng định: Nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam là nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân, vì Nhân dân. Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam do Nhân dân làm chủ; tất cả quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân mà nền tảng là liên minh giữa giai cấp công nhân với giai cấp nông dân và đội ngũ trí thức. Quyền lực nhà nước là thống nhất, có sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp (Điều 2) [92]. Việc Hiến pháp khẳng định tính chất phân quyền trong tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, thừa nhận sự phân công, phân nhiệm trong tổ chức chính quyền, có sự phân định giữa quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp đã tạo cơ sở cho việc xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật về tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền địa phương nói riêng đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHCN ở nước ta. 2.2.2. Yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền đối với hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh Trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nước Việt Nam từ năm 1986 đến nay, tuy không có những kết quả cải cách rõ rệt như chính quyền Trung ương, nhưng chính quyền địa phương, trong đó tiêu biểu là chính quyền cấp tỉnh đã có những thay đổi quan trọng sau: - Chức năng của chính quyền cấp tỉnh được đổi mới theo hướng tách quản lý nhà nước khỏi quản lý sản xuất kinh doanh, tách quản lý nhà nước với các hoạt động sự nghiệp, cung ứng dịch vụ công, thực hiện xã hội hoá một số công việc của Nhà nước. Từ đó, chính quyền địa phương thực hiện đúng chức năng quản lý nhà nước liên quan đến công tác quy hoạch, kế hoạch, tổ chức thực hiện, kiểm tra… ở địa phương. - Đẩy mạnh việc phân cấp quản lý cho địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương trên các lĩnh vực (tổ chức bộ máy, quản lý nhân sự và ngân sách - tài chính, đặc biệt là giai đoạn 2001- 2010, Nhà nước đã ban hành nhiều văn bản quy phạm pháp luật quy định phân cấp quản lý về quy hoạch, kế hoạch và đầu tư phát triển; ngân sách và tài sản nhà nước; đất đai, tài nguyên; quản lý doanh nghiệp nhà nước; hoạt động sự nghiệp, dịch vụ; tổ chức bộ máy, phân loại xếp hạng tổ chức biên chế sự nghiệp và công chức…). - Xác định hợp lý số lượng và tăng cường chất lượng đại biểu HĐND, thể chế hoá cụ thể hơn chức năng giám sát của HĐND và xác lập cơ cấu của thường trực HĐND. - Tinh giản và phân định hợp lý chức năng, nhiệm vụ của các thành viên UBND. Cơ quan chuyên môn thuộc UBND cũng được tinh giản mạnh và chuyển đổi theo hướng quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. - Thủ tục hành chính trong hoạt động của chính quyền địa phương được đẩy mạnh cải cách theo mô hình cơ chế “một cửa”, “một cửa liên thông” và thực hiện các biện pháp đơn giản hóa thủ tục hành chính để tạo thuận lợi cho người dân và doanh nghiệp (điểm nổi bật được thể hiện ở việc duy trì kết quả đơn giản hóa thủ tục hành chính theo Đề án 30 của Chính phủ trong những năm qua). - Đã thực hiện được một bước việc phân biệt chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Đánh giá chung có thể thấy rằng chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng trong thời gian qua đã có những bước cải cách, tạo chuyển biến tích cực, phù hợp với các điều kiện mới. Tuy nhiên, so với yêu cầu xây dựng NNPQ ở nước ta hiện nay, bộ máy chính quyền địa phương mà điểm nút quan trọng là bộ máy chính quyền cấp tỉnh chưa thực sự có những thay đổi căn bản trong tổ chức và hoạt động. Đó là: tính tự chủ, chủ động sáng tạo, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương còn hạn chế; việc thực hiện nguyên tắc tập trung dân chủ cũng như quy định về sự chỉ đạo của cơ quan hành chính cấp trên đối với cơ quan hành chính nhà nước cấp dưới hiện nay vẫn chưa thực sự dựa trên cơ sở pháp luật mà trong nhiều trường hợp dựa trên các mối quan hệ lợi ích với trung ương và lợi ích của địa phương. Do đó, trong giai đoạn hiện nay vấn đề quan trọng cần phải tập trung thực hiện là cải cách chính quyền địa phương, trong đó cần tập trung vào bộ máy chính quyền cấp tỉnh với vai trò là cấp chính quyền quyết định hiệu lực, hiệu quả thực hiện đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trong quản lý nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh. Định hướng cơ bản để hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền cần phải trên cơ sở các nguyên tắc, yêu cầu sau đây: (i) hoàn thiện, cải cách tổ chức hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải đặt dưới sự lãnh đạo của Đảng Cộng sản Việt Nam. Điều này đòi hỏi cấp ủy Đảng phải đánh giá đúng thực trạng và nguyên nhân của những trì trệ, bất cập trong mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh hiện nay để từ đó có định hướng cải cách trên quan điểm dân chủ, phù hợp với xu hướng phát triển chung của chính quyền địa phương hiện nay trên thế giới. (ii) Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải tập trung vào cải cách mô hình tổ chức, theo đó có sự phân định rõ ràng về thẩm quyền kết hợp với sự tự chủ, tự quản trong tổ chức và hoạt động. Với các nguyên tắc, yêu cầu nêu trên, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện NNPQ XHCN đòi hỏi phải thiết lập được mô hình tổ chức chính quyền cấp tỉnh đảm bảo các nội dung là: - Bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong nhà nước pháp quyền phải được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, các địa phương phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình theo quy định của pháp luật, không có sự bảo trợ của chính quyền cấp trên và cả chính quyền trung ương. Đặc biệt là việc hoàn thiện mô hình chính quyền cấp tỉnh phải trên cơ sở thể chế hóa quy định mang tính nguyên tắc tại Điều 112, Hiến pháp 2013: “Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương”. - Bộ máy tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh phải được tổ chức với các mô hình đa dạng, phù hợp với đặc điểm, điều kiện thực tế của từng địa phương, tuỳ thuộc vào khả năng và mong muốn của địa phương, thông qua cơ quan đại diện do nhân dân địa phương bầu ra, không trái với các quy định của pháp luật. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần xác định rõ các tiêu chí để phân biệt chính quyền ở vùng nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt. - Tính thống nhất của quyền lực nhà nước về phương diện cấu trúc hành chính lãnh thổ đòi hỏi bộ máy nhà nước phải được tổ chức theo một hệ thống thống nhất, bảo đảm tính liên thông của quyền lực từ trung ương xuống địa phương. Trong quan hệ quyền lực theo các đơn vị hành chính lãnh thổ, quyền lực nhà nước phải được xác định theo từng cấp đơn vị hành chính lãnh thổ, theo các mục tiêu, mức độ phân cấp, phân quyền giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp hành chính lãnh thổ khác nhau trong một quốc gia. Mặt khác yêu cầu của tổ chức quyền lực nhà nước trong NNPQ, quyền lực không chỉ thống nhất mà còn phải đảm bảo các yêu cầu của một nền dân chủ. Điều này có nghĩa là trong mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, các cấp chính quyền được tổ chức theo các đơn vị hành chính - lãnh thổ vừa phải tuân thủ yêu cầu cấp dưới phụ thuộc cấp trên, chịu trách nhiệm trước cấp trên, vừa phải đảm bảo tính độc lập, tự chủ của mỗi cơ cấu chính quyền trong mỗi cấp hành chính - lãnh thổ. Để đáp ứng được yêu cầu này, trước hết cần có các quy định rạch ròi về phân cấp phân quyền giữa trung ương với cấp tỉnh và cấp tỉnh với cấp huyện, cấp xã theo nguyên tắc: những vấn đề nào mà một cấp chính quyền địa phương có thể làm tốt thì chính quyền địa phương có quyền quyết định và tự chịu trách nhiệm về quyết định của mình. - Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải lấy dân chủ làm nền tảng để chính quyền cấp tỉnh được tổ chức và hoạt động phải thực sự do nhân dân địa phương quyết định; cán bộ, công chức thực sự là công bộc của nhân dân. - Bộ máy chính quyền cấp tỉnh được tổ chức và hoạt động trên các nguyên tắc của Nhà nước văn minh, hiện đại với các tiêu chí pháp quyền, minh bạch và trách nhiệm trước nhân dân. 2.2.3. Các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền Yêu cầu tổ chức quyền lực nhà nước trong NNPQ đòi hỏi quyền lực không chỉ thống nhất mà còn đáp ứng các tiêu chí của nền dân chủ, đòi hỏi mối quan hệ giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương được tổ chức theo nguyên tắc khoa học, minh bạch đảm bảo tính phụ thuộc, phục tùng, chịu trách nhiệm của cấp dưới đối với cấp trên nhưng cũng đảm bảo tính độc lập, tự chủ của mỗi cấp, mỗi cơ quan của chính quyền địa phương cấp dưới. Để đánh giá mức độ hoàn thiện của bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng NNPQ có thể dựa trên các tiêu chí sau: - Tính đại diện cho quyền lực nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh với ý nghĩa là cầu nối giữa trung ương và địa phương, vì vậy, chiếc cầu này có thông suốt, vững mạnh thì sự liên thông, thống nhất trong hoạt động của bộ máy nhà nước mới có thể đạt được mục tiêu, hiệu quả đặt ra. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh là một hình thức tổ chức và thực hiện quyền lực nhà nước thống nhất ở địa phương và cũng là hình thức tổ chức để các cộng đồng dân cư trong địa bàn cấp tỉnh thực hiện quyền làm chủ. Với nghĩa này, bộ máy chính quyền cấp tỉnh thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương là một bộ phận trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước thống nhất trên toàn bộ lãnh thổ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Đồng thời, đánh giá hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần căn cứ vào việc bộ máy đó ngoài việc đại diện cho quyền lực nhà nước ở địa phương (thông qua hoạt động chấp hành, điều hành) thì còn phải đại diện cho ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh. Vì vậy, việc tổ chức và tạo cơ chế vận hành của bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần phải căn cứ vào các đặc điểm, điều kiện, phạm vi, nhu cầu và khả năng tổ chức, thực hành dân chủ của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh, thành phố cụ thể. - Tính độc lập, tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Chính quyền địa phương với tư cách là hình thức thực hiện dân chủ của nhân dân trong từng cấp hành chính - lãnh thổ còn có vai trò đại diện cho quyền lợi, ý chí, nguyện vọng của người dân, phục vụ người dân và chịu sự giám sát của người dân. Chính vì vậy để đảm bảo được yêu cầu này, chính quyền địa phương cần được giao quyền tự chủ ở mức độ cần thiết để có thể độc lập giải quyết các công việc, nhu cầu của người dân từng địa phương, từng cộng đồng, vì vậy với nghĩa này, bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần được tổ chức theo các mô hình đa dạng khác nhau. Thực tiễn tổ chức và hoạt động của các cấp chính quyền cho thấy rằng việc xác định mức độ, phạm vi tự quản, tự chủ của chính quyền cấp tỉnh theo pháp luật có ý nghĩa quyết định đến hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước trên địa bàn tỉnh. Tính tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh tạo điều kiện cho thực hiện quản lý, điều hành, điều tiết trên cơ sở các nguồn lực, điều kiện, công cụ, thế mạnh của địa phương và từ đó cũng xác định được mức độ, khả năng đại diện của bộ máy chính quyền cho ý chí, nguyện vọng của các cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh. Vị trí độc lập của bộ máy chính quyền địa phương được thể hiện chủ yếu ở địa vị pháp lý của HĐND và phạm vi quyền tự chủ theo phân cấp quản lý mà pháp luật quy định. Theo quy định của pháp luật, HĐND không chỉ là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương mà còn là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng, quyền và lợi ích hợp pháp của nhân dân địa phương, vì vậy HĐND là cơ quan của địa phương, độc lập quyết định các vấn đề của địa phương theo các mức độ khác nhau về quyền tự chủ ở mỗi cấp chính quyền. Tuy nhiên, thực tế tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cho thấy rằng việc đề cập, nhấn mạnh đến tính tự quản, tự chủ của HĐND thường định hướng cho HĐND cấp xã, còn đối với HĐND cấp tỉnh thì cần đề cao tính chất của cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. - Hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh và khả năng điều hành, kiểm soát, phối hợp hoạt động với các cơ quan nhà nước trên địa bàn và thuộc thẩm quyền quản lý. Đây là một tiêu chí quan trọng đánh giá mức độ hoàn thiện của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trên thực tế, bởi vì thước đo cho hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh chính là mức tăng trưởng; sự phát triển kinh tế - xã hội; chỉ số niềm tin của người dân và doanh nghiệp trên địa bàn, tình hình đời sống của người dân; sự ổn định trật tự chính trị, kinh tế, an ninh trên địa bàn tỉnh…Để thực hiện tốt tiêu chí này đòi hỏi bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải thực sự được tổ chức hợp lý, có cơ chế vận hành hiệu quả và đặc biệt là tính hướng đích phải là những kết quả tích cực đưa lại cho cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh và góp phần vào sự phát triển kinh tế của đất nước nói chung. 2.2.4. Những bảo đảm cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền 2.2.4.1. Bảo đảm về chính trị Bảo đảm về chính trị đối với việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh nhằm đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền là tạo ra một môi trường chính trị thuận lợi để bộ máy chính quyền cấp tỉnh phát triển với một hệ thống chính trị vận hành đồng bộ, nhà nước quản lý có hiệu quả, có sự tham gia mạnh mẽ của xã hội, hướng đến mục tiêu vì con người. Sự lãnh đạo của Đảng là nhân tố quyết định mọi thắng lợi. Điều đó đã được khẳng định trong suốt chặng đường lịch sử đấu tranh cách mạng, giành độc lập dân tộc, xây dựng chủ nghĩa xã hội và bảo vệ Tổ quốc. Đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh, Đảng lãnh đạo thông qua đường lối, chủ trương chính sách chung của Đảng trong việc xây dựng hệ thống chính quyền nhà nước ở địa phương; thông qua sự chỉ đạo trực tiếp của các cấp uỷ Đảng đối với tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Như vậy hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh không chỉ phụ thuộc vào chủ chương, đường lối của Đảng nói chung mà còn phụ thuộc nhiều vào sự quan tâm và năng lực lãnh đạo, chỉ đạo trực tiếp của từng cấp ủy ở địa phương. Dựa trên quan điểm, đường lối của Đảng, chức năng, nhiệm vụ của bộ máy chính quyền cấp tỉnh được quy định trong Luật Tổ chức HĐND và UBND, cấp uỷ Đảng ở địa phương lãnh đạo bộ máy chính quyền cấp tỉnh thông qua việc đề ra các chủ trương, chính sách phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng ở địa phương, làm căn cứ cho bộ máy chính quyền cấp tỉnh cụ thể hoá bằng Nghị quyết; thông qua lãnh đạo, chỉ đạo công tác tổ chức, cán bộ của HĐND; thông qua hoạt động của Đảng đoàn trong HĐND và thông qua các đảng viên là đại biểu HĐND. Đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh, sự lãnh đạo của Đảng là yếu tố quan trọng quyết định chất lượng, hiệu lực, hiệu quả của hoạt động này. Mọi hoạt động bộ máy chính quyền cấp tỉnh đều phải căn cứ vào tư tưởng chỉ đạo của cấp uỷ Đảng. Để bộ máy chính quyền cấp tỉnh thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình thì cần phải có sự lãnh đạo của Đảng. Tuy nhiên Đảng lãnh đạo như thế nào là vấn đề cần xem xét. Các cấp uỷ Đảng chỉ nên thực hiện lãnh đạo bộ máy chính quyền cấp tỉnh dựa trên những định hướng và kiểm tra việc thực hiện đường hướng đó. Sự bao biện, làm thay của cấp uỷ Đảng đối bộ máy chính quyền cấp tỉnh sẽ là nguyên nhân biến bộ máy chính quyền cấp tỉnh thành công cụ thực hiện thiếu sức sống, chỉ còn mang tính hình thức. 2.2.4.2. Bảo đảm về pháp luật Các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của của bộ máy chính quyền cấp tỉnh có vai trò tạo cơ sở pháp lý cho của bộ máy chính quyền cấp tỉnh cấp tỉnh trong việc thực hiện quyền năng của mình. Nếu pháp luật không quy định một cách cụ thể, rõ ràng, đầy đủ về trách nhiệm, quyền hạn, phương thức tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thì sẽ khó khăn cho hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh và là một trong những nguyên nhân hạn chế hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Như vậy vấn đề đặt ra là muốn nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh thì trước hết phải ban hành đầy đủ các quy định pháp luật về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Các quy định đó phải đảm bảo tính đồng bộ, phải cụ thể, rõ ràng, minh bạch, dễ hiểu, dễ áp dụng, không phải chờ các văn bản pháp lý có hiệu lực thấp hơn hướng dẫn, giải thích. Có như vậy của bộ máy chính quyền cấp tỉnh mới có cơ sở pháp lý vững chắc để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình. 2.2.4.3. Bảo đảm về tổ chức bộ máy và đội ngũ cán bộ, công chức Muốn đảm bảo hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh đòi hỏi phải có một bộ máy đủ khả năng thực hiện một cách tốt nhất chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền. Bất kỳ cơ quan nào nếu có một tổ chức hợp lý và đồng bộ sẽ tạo nên guồng máy làm việc nhịp nhàng, hiệu quả công việc sẽ cao hơn. Để thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền của mình, bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần được hoàn thiện về mặt tổ chức và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động. Tuy nhiên với yêu cầu công việc như hiện nay, cần phải tiếp tục tập trung nghiên cứu đổi mới về mặt tổ chức bộ máy và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Bên cạnh đó, để hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đòi hỏi phải có một đội ngũ cán bộ, công chức có năng lực, trình độ và có lập trường chính trị vững vàng, phẩm chất đạo đức tốt. Bởi thực tế đã chứng minh rằng, một bộ máy dù hoàn thiện đến đâu cũng không thể vận hành một cách hiệu quả nếu không có một đội ngũ con người làm việc tốt. 2.2.4.4. Bảo đảm về cơ sở vật chất - kỹ thuật, khoa học - công nghệ Đây là một trong những nội dung quan trọng ảnh hưởng đến việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh bởi cùng với quá trình cải cách hành chính hướng đến một nền hành chính hiện đại thì cần phải có sự đầu tư thỏa đáng về cơ sở vật chất cũng như trang thiết bị nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Đặc biệt trong điều kiện khoa học kỹ thuật phát triển như vũ bão thì việc ứng dụng công nghệ thông tin vào hoạt động quản lý là yêu cầu hết sức cấp bách. Do vậy, việc đầu tư trang thiết bị và nâng cao trình độ công nghệ thông tin cũng như văn hóa trong giao tiếp với người dân có ý nghĩa quan trọng trong việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân. 2.3. MÔ HÌNH TỔ CHỨC BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI VÀ NHỮNG GIÁ TRỊ THAM KHẢO CHO VIỆT NAM 2.3.1. Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước trên thế giới Mô hình tổ chức chính quyền địa phương luôn gắn liền với vấn đề phân chia các đơn vị hành chính - lãnh thổ; thể chế, hình thức cấu trúc của nhà nước và các điều kiện, đặc điểm địa lý, chính trị, kinh tế, văn hóa của từng nước, từng khu vực, vì vậy nghiên cứu mô hình tổ chức bộ máy nhà nước nói chung, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng ở mỗi nước có sự khác nhau. Bởi vậy, để có cơ sở rút ra được những kinh nghiệm, giá trị tham khảo cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta, đòi hỏi phải nghiên cứu những đặc thù tổ chức chính quyền địa phương ở một số nước mang tính đặc thù. - Ở Cộng hòa Pháp Hiện nay đơn vị hành chính địa phương ở Pháp gồm 3 cấp: vùng, tỉnh, công xã. Hoạt động quản lý của bộ máy hành chính nhà nước trung ương kéo dài tới tận địa phương thông qua các công sở nhà nước tại địa phương. Với mô hình này các Vùng trưởng, Tỉnh trưởng là những nhân vật do Tổng thống bổ nhiệm, là người đại diện cho nhà nước cai quản trên địa bàn lãnh thổ. Đặc điểm chính của mô hình chính quyền địa phương ở Pháp là chính quyền địa phương bị song trùng giám sát của đại diện chính quyền trung ương và của chính quyền cấp trên. Ở Cộng hòa Pháp, tỉnh là đơn vị hành chính - lãnh thổ chủ yếu. Thẩm quyền của Hội đồng tỉnh bao gồm các vấn đề như thông qua ngân sách, tổ chức các dịch vụ do tỉnh cung cấp, quản lý tài sản của tỉnh. Hiện nay, cơ quan hành pháp của tỉnh là Chủ tịch Hội đồng tỉnh có nhiệm vụ thi hành các quyết định của Hội đồng, chịu trách nhiệm về quản lý, là người chi phối kinh phí và đứng đầu các tổ chức dịch vụ hành chính-kỹ thuật của tỉnh. - Ở Thụy Điển Chính quyền Thuỵ Điển tổ chức thành 3 cấp: quốc gia, tỉnh và huyện. Hội đồng tỉnh có nhiệm vụ chủ yếu là phụ trách hệ thống y tế, hỗ trợ các hoạt động văn hoá, điều khiển hệ giao thông trong địa phận của mình. Về sự phát triển kinh tế của vùng, Hội đồng tỉnh có ảnh hưởng trực tiếp đối với kế hoạch nhà nước ở cấp tỉnh. Cùng với nhà nước, các Hội đồng chịu trách nhiệm về quỹ phát triển vùng, được dùng để hỗ trợ về tài chính và hoạt động cho các công ty nhỏ và vừa. - Ở Đan Mạch Chính quyền Đan Mạch tổ chức thành 3 cấp: Trung ương, Tỉnh (gồm 1 tỉnh và tương đương cấp tỉnh), quận, huyện (gồm 275 quận, huyện). Chức năng lập pháp của bộ máy chính quyền ở cả trung ương lẫn địa phương đều được coi trọng và được phân chia sao cho không chồng chéo lên nhau. Chính quyền trung ương có những nhiệm vụ chính sau: Lập chính sách và quản lý hành chính tư pháp; đối ngoại, quốc phòng, nghiên cứu và giáo dục ở cấp cao; các chế độ ưu đãi và hưu trí; bảo hiểm thất nghiệp; bảo trợ trẻ em; cứu trợ những người cô đơn không nơi nương tựa; một số hoạt động văn hoá; hỗ trợ thương mại và công nghiệp. Nhiệm vụ của chính quyền tỉnh tập trung vào y tế, giáo dục trung học và một số nhu cầu của các vùng dân cư rộng lớn. Về nguồn tài chính địa phương: các khoản thu được duy trì từ thuế, các nguồn đầu tư (các cơ sở Nhà nước và tư nhân), từ phần trăm các khoản cho vay hoàn trả, các khoản cho vay về chi phí xây dựng… Việc quản lý Nhà nước đối với chính quyền địa phương thể hiện ở chỗ: các Hội đồng địa phương theo dõi, giám sát việc thực thi pháp luật và sẽ có biện pháp xử lý nếu các nhà chức trách địa phương có những hành vi trái pháp luật. Bộ trưởng Bộ Nội vụ là người có thẩm quyền giám sát cao nhất đối với chính quyền các tỉnh và thành phố. Về ngân sách, giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương hình thành sự hợp tác về ngân sách, có nghĩa là có sự liên hệ thường xuyên giữa trung ương và địa phương trong việc điều hành và quản lý kinh tế ở địa phương. - Ở Italia Nhà nước Italia được phân chia thành 4 cấp chính quyền: Chính phủ trung ương; vùng (có 20 vùng); tỉnh (105); xã (commune), có hơn 8000 xã. Trong việc tổ chức thực hiện quyền lực, Nhà nước trung ương phân chia quyền lực cho chính quyền địa phương, Nhà nước chỉ nắm giữ một số lĩnh vực lớn thuộc về chính sách như: chính sách bảo vệ quyền công dân, chính sách dân sự, chính sách đối ngoại, chính sách tư pháp, chính sách chung về giáo dục. Còn lại đều thuộc thẩm quyền của địa phương như: giao thông, lao động và việc làm; y tế; trường học; nhà ở và các dịch vụ xã hội khác. Địa phương ngày càng đòi hỏi có quyền quyết định nhiều vấn đề hơn. Về ngân sách, chính quyền địa phương thụ hưởng ngân sách bằng 2 nguồn: do nhà nước cấp và nguồn thu của địa phương. Về sự phối hợp và mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với địa phương chủ yếu thực hiện theo các luật đã ban hành (như các luật thuế, luật ngân sách, luật môi trường, luật giáo dục, luật về nhà ở... trong các luật này đều quy định cụ thể về quyền của nhà nước trung ương và của chính quyền địa phương). Song cũng có sự phối hợp giữa chính quyền trung ương với các địa phương bằng hội nghị liên vùng, hình thức tổ chức này được thực hiện theo quy ước mỗi tháng một lần, do yêu cầu của Chính phủ hoặc do yêu cầu, kiến nghị của các địa phương, các vùng. Đây là tổ chức không có quyền quyết định, chỉ có quyền tư vấn và đưa ra các khuyến nghị để thực hiện tốt hơn sự phối hợp giữa trung ương và địa phương. Nó có tác dụng làm cho nhà nước hiểu sâu hơn các nhu cầu của người dân ở địa phương. - Ở Hoa Kỳ Tổ chức chính quyền địa phương ở Hoa Kỳ là một trong những mô hình với nhiều đặc thù, áp dụng nguyên tắc phân quyền một cách đặc trưng nhất, mang nhiều tính tự trị. Chính quyền địa phương có toàn quyền giải quyết các vấn đề, công việc của địa phương mà không cần có sự bảo trợ của trung ương, địa phương có quyền chọn mô hình tổ chức quyền lực và hoạt động của mình. Hiện nay ở Hoa Kỳ, các bang (trừ Alaxca, Coneticốt, Rốt-Ailen) được chia thành các vùng lãnh địa (thường gọi là tỉnh). Cả nước có khoảng 30 nghìn lãnh địa. Hiện nay ở 21 bang, các tỉnh chia ra thành các đơn vị hành chính cơ sở là xã (town ship) đối với vùng nông thôn. Trong số này còn có các thị trấn (đô thị dưới 2500 dân). Những đô thị có trên 2500 dân trở lên đều tách ra khỏi lãnh địa để thành lập đơn vị hành chính tự quản (các thành phố, thị xã -gần 19000). Ngoài ra các bang của Hoa Kỳ còn có các trạm hoặc trại (gần 19000), các khu trường (gần 14,5 nghìn) và các khu đặc biệt (gần 33 nghìn). Đơn vị hành chính tự quản ở Hoa Kỳ là các thành phố, thị xã trực thuộc bang và các thị trấn, xã trực thuộc lãnh thổ. Cơ quan quản lý trên các đơn vị hành chính loại này là các Hội đồng tự quản hay Hội đồng đại diện và một bộ phận chấp hành do Hội đồng bầu ra, đứng đầu cơ quan chấp hành là thị trưởng hay quản trị trưởng do dân bầu trực tiếp. Lãnh địa là đơn vị hành chính trung gian, cầu nối giữa bang với cơ sở. Lãnh địa do cơ quan quản lý hành chính gồm các quan chức do Thống đốc bang hoặc Chính phủ bang cử ra và một cơ quan Hội đồng do dân cư bầu ra. Đứng đầu các lãnh địa là Hội đồng những nhà quan sát gồm 5 thành viên trở lên, do dân cư các trạm trại là những bộ phận thuộc lãnh địa bầu ra. Phổ biến hơn là Hội đồng những thành viên được trao quyền gồm từ 5 đến 7 thành viên do toàn cư dân lãnh địa bầu ra. Những trạm trại nông thôn do Hội nghị của những người dân trưởng thành hoặc những người đại diện do họ bầu ra quản lý. Thông thường là những người đại diện gồm từ 3-5 người với tư cách là cơ quan chấp hành. Đứng đầu các vùng trường học hoặc vùng đặc biệt, về nguyên tắc là Hội đồng từ 3-5 thành viên do dân cư bầu ra hoặc do cơ quan liên bang cử ra. Đứng đầu các thị trấn thị tứ nhỏ (khoảng 500 người) là Hội nghị của cư dân hoặc những đại diện của dân chúng. Có gần 200 thành phố được quản lý bởi các uỷ ban do dân bầu ra. Thành viên của uỷ ban đồng thời thực hiện chức năng của Hội đồng và của những người đứng đầu các bộ phận cấu thành cơ bản của bộ máy quản lý thành phố. Riêng thủ đô Oasinhtơn có quy chế đặc biệt được quản lý bởi một quận- quận Côlômbia - trực thuộc trực tiếp liên bang. Tại đây không tổ chức cơ quan đại diện do dân bầu như ở các nước khác mà chỉ có một Hội đồng gồm 9 người, đứng đầu là Thị trưởng do Tổng thống Hoa Kỳ bổ nhiệm. Như vậy, thủ đô Hoa Kỳ chỉ có một loại cơ quan điều hành hành chính thống nhất trong thủ đô, không có bất kỳ một cơ quan nào khác. - Ở Liên hiệp Vương Quốc Anh và Bắc Ailen Hiện nay, chính quyền địa phương của nước Anh hoạt động theo Đạo luật về Chính quyền địa phương (Local Gornment Act) ban hành năm 1972 và bắt đầu có hiệu lực từ năm 1974. Về cơ cấu tổ chức: Chính quyền địa phương ở Anh bao gồm 3 cấp: tỉnh (county); quận, huyện (district, brough); xã (parish). Hiện tại xét theo cấp hành chính nước Anh có 39 tỉnh, 296 huyện và gần 1.000 xã. Khu vực đô thị có 66 quận, trong đó riêng khu vực Luân Đôn (London Metropolitan Area) chiếm 32 quận. Các quận nội thành có quy chế hoạt động riêng và 32 quận này không có cấp xã. 34 quận còn lại bao gồm cả cấp xã. Tại mỗi cấp này đều có hội đồng dân cử, nhiệm kỳ là 4 năm theo phương thức bầu trọn gói vào ngày thứ năm đầu tiên của tháng 5. Tất cả các công dân từ 18 tuổi trở lên đều có quyền đi bầu cử. Ở Anh, chức năng của chính quyền địa phương bị ảnh hưởng bởi hai yếu tố quan trọng là quan điểm chính trị, và các yếu tố kinh tế, xã hội và công nghệ kỹ thuật. Việc xác định chức năng của chính quyền địa phương phải đảm bảo hiệu quả quản lý và cung cấp dịch vụ công cộng (tức là ngoài việc phải đảm bảo sự thống nhất và nhất quán trong toàn quốc, sự quản lý và cung cấp dịch vụ thì chính quyền địa phương còn phải đáp ứng được các nhu cầu của địa phương và thích ứng với các điều kiện đặc thù của địa phương đó). Chức năng của chính quyền địa phương có thể bị bãi bỏ hoặc bổ sung thêm bởi Nghị viện, vì chính quyền địa phương được kiểm soát chặt chẽ bởi chính quyền trung ương. Bộ máy chính quyền địa phương cấp tỉnh chịu trách nhiệm chính về các vấn đề: giáo dục; phòng cháy; tỉnh lộ; thư viện; công an; giải trí; nghệ thuật; bảo tàng; kế hoạch hóa; chuẩn mực kinh doanh; dịch vụ chôn rác thải; công việc cho thanh niên; dịch vụ xã hội [111]. - Ở Trung Quốc Tổ chức bộ máy hành chính địa phương của Trung Quốc được lập ra theo các đơn vị hành chính lãnh thổ, gồm có 4 cấp, ở tất cả các cấp đều thành lập Đại hội đại biểu nhân dân do nhân dân trực tiếp bầu nên, còn Chính phủ nhân dân do Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp bầu ra. Trung Quốc hiện có 32 đơn vị hành chính cấp tỉnh (23 tỉnh, 5 khu tự trị, 4 thành phố trực thuộc trung ương). Việc phân chia các đơn vị hành chính ở Trung Quốc chủ yếu dựa vào truyền thống lịch sử mà không có sự tính toán đến quy mô lãnh thổ, dân số, do đó tỉnh ở Trung Quốc rất lớn, như một quốc gia nếu xét ở quy mô dân số. Dưới cấp tỉnh là cấp khu, cấp thứ ba là cấp huyện và cấp thứ tư là hương, trấn. Chính phủ nhân dân các cấp ở địa phương là cơ quan chấp hành của cơ quan quyền lực nhà nước và là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Chính những quy định này tạo nên cơ chế “song trùng trực thuộc” của các Chính phủ địa phương một mặt trực thuộc vào Đại hội đại biểu nhân dân cùng cấp, mặt khác trực thuộc Chính phủ địa phương cấp trên và tất cả chịu sự lãnh đạo thống nhất của Quốc vụ viện Cộng hoà nhân dân Trung Hoa. - Ở Inđônêxia Chính quyền địa phương Inđônêxia được chia thành 4 cấp: Tỉnh (thành phố); huyện (thành phố thuộc tỉnh); xã (thị trấn); làng (phường). Người đứng đầu cấp hành chính và chính quyền địa phương là người chấp hành cao nhất của chính quyền địa phương và là đại diện của Chính phủ với thẩm quyền điều hành các hoạt động tại địa phương đó. Tỉnh là cấp thứ nhất của chính quyền địa phương. Inđônêxia có 27 tỉnh, các tỉnh khác nhau rất lớn về diện tích và dân số. Chính quyền do tỉnh trưởng đứng đầu, được Tổng thống bổ nhiệm trong thời hạn 5 năm theo đề nghị của Hội đồng tư vấn nhân dân tỉnh. Hội đồng tư vấn nhân dân tỉnh làm việc với tỉnh trưởng trong lĩnh vực lập pháp và ngân sách. Tỉnh trưởng có một số các cơ quan giúp việc như: cơ quan kế hoạch hoá của tỉnh, nhằm tư vấn cho tỉnh trưởng trong công tác kế hoạch, tổ chức và điều phối tất cả kế hoạch trong tỉnh; cơ quan phát triển có trách nhiệm thực hiện các chương trình phát triển tương tự, cơ quan tài chính có trách nhiệm về ngân sách của tỉnh. Chính phủ trung ương quản lý cấp tỉnh thông qua các ban. Các ban này báo cáo đồng thời trước bộ chủ quản và tỉnh trưởng. Quan hệ giữa các cơ quan đầu ngành cấp tỉnh và các cơ quan đại diện của các bộ, trên thực tế, thông qua bộ chủ quản. Hệ thống chính quyền địa phương Inđônêxia hoạt động trên cơ sở các nguyên tắc phân quyền, tản quyền và cùng quản lý. Trong cải cách hành chính hiện nay, Chính phủ Inđônêxia đẩy mạnh sự phân quyền thể hiện ở việc chuyển giao một số chức năng của cơ quan trung ương và chính quyền cấp tỉnh cho huyện và thành phố. Chính quyền địa phương cấp tỉnh nhận thi hành các nhiệm vụ cụ thể cho chính quyền địa phương cấp huyện. - Ở Thái Lan Cơ quan hành chính của Vương quốc Thái Lan chia thành 4 cấp: Tỉnh, huyện (quận), xã (phường), làng. Sự kết hợp giữa quyền lực trung ương của bộ chủ quản với cơ quan hành chính các cấp có nghĩa là quyền lực của trung ương có thể duy trì ở hầu hết các cấp chính quyền hành chính; chính quyền địa phương muốn giải quyết một vấn đề gì cần phải báo cáo với chính quyền trung ương. Mô hình hành chính tự quản: Hành chính địa phương Thái Lan có những khu vực đặc biệt, với quyền lực bán tự trị. Các cơ quan này báo cáo tới cơ quan trung ương hoặc cơ quan đặc biệt của chính quyền trung ương về các vấn đề quan trọng. Điều này lý giải những cơ quan này thường được gọi là “hành chính địa phương” hơn là “chính quyền địa phương”. Thái Lan có 5 mô hình quyền lực tự quản địa phương. Hành chính Thủ đô Băng Cốc: hội đồng thành phố là cơ quan lập pháp, các thành viên được bầu ra theo nhiệm kỳ 4 năm. Họ có quyền bàn bạc về các nhiệm vụ để bảo đảm thực hiện kế hoạch. Hành chính thành phố Pattaya: Năm 1978 do mở rộng các khu du lịch, thành phố này được đổi thành khu vực hành chính đặc biệt. Cơ quan hành pháp gồm có 9 thành viên được bầu và 8 thành viên được bổ nhiệm. Chủ tịch cơ quan hành pháp là Thị trưởng thành phố - người được tuyển chọn trong số thành viên đó với nhiệm kỳ là 2 năm. Cơ quan quyền lực hành chính tỉnh tự quản: Cơ quan này được thành lập ở những tỉnh và thành phố tự trị, được gọi là Hội đồng. Nhiệm vụ chủ yếu của Hội đồng là điều hành và quản lý những hoạt động hành chính trong tỉnh. Chính quyền tự quản vùng: chính quyền tự quản ở các vùng được phân ra 3 cấp: thành phố, thị trấn và xã. Sự phân chia đó phù hợp với mật độ dân số và nguồn thu nhập của địa phương. Chính quyền tự quản gồm hai cơ quan: cơ quan chịu trách nhiệm lập pháp và cơ quan hành pháp. Tổ chức bộ máy hành chính huyện tự quản: Đây là một tổ chức trong hệ thống Hội đồng do dân bầu và được cơ quan trung ương bổ nhiệm; hoạt động của chính quyền địa phương gồm việc vệ sinh môi trường, ngăn ngừa dịch bệnh… - Ở Nhật Bản Nhật có 47 địa phương cấp tỉnh và thành phố (cấp tỉnh), trong đó có 43 tỉnh, 3 thành phố (Tokyo, Kyoto, Osaka), và 1 huyện đảo Hokkaido được coi tương đương với một tỉnh. Theo quy định pháp luật thì mọi hoạt động của tỉnh đều đặt dưới sự lãnh đạo của Tỉnh trưởng. Quyền lực của Tỉnh trưởng bao gồm quyền lập ra các điều luật địa phương, chuẩn bị ngân sách, quy định mức thuế, thu thuế địa phương, lệ phí và các khoản thu khác. Tỉnh trưởng có quyền bổ nhiệm và điều hành các viên chức công cộng, tổ chức và điều hành mọi cơ quan hành chính của tỉnh kể cả việc sở hữu và quản lý các công trình công cộng. Đồng thời cũng có thể ký hợp đồng hoặc thiết lập và chỉ đạo các xí nghiệp công cộng tiến hành công việc sản xuất kinh doanh. Trong cơ cấu bộ máy hành chính của tỉnh có các Uỷ ban sau: Uỷ ban an ninh công cộng có chức năng chỉ đạo lực lượng cảnh sát; Uỷ ban giáo dục có chức năng quản lý hệ thống trường học và các vấn đề về giáo dục văn hoá và khoa học; Uỷ ban bầu cử độc lập do HĐND tỉnh bổ nhiệm; Uỷ ban kiểm tra và thanh tra; Trưởng ban ngân sách và kế toán trưởng do tỉnh trưởng bổ nhiệm nhưng hoạt động một cách độc lập và không chịu sự bãi miễn của tỉnh trưởng. Các chính quyền địa phương quản lý và điều hành nhiều chương trình công cộng hoặc trực tiếp của địa phương hoặc do chính quyền nhà nước uỷ nhiệm. Chức năng của các chính quyền địa phương có thể phân thành 3 loại: hoạt động của chính quyền địa phương để phục vụ đời sống hàng ngày của công dân; công việc nhà nước uỷ thác cho các chính quyền địa phương nhưng chính quyền địa phương có quyền từ chối; công việc nhà nước uỷ thác cho các chính quyền địa phương một cách bắt buộc. Các chức năng này có thể được phân thành các nhóm cơ bản sau: Quản lý luật pháp và trật tự công cộng; Chăm sóc sức khỏe và phúc lợi công cộng; Xây dựng cơ sở hạ tầng; giáo dục và văn hoá. Tuy nhiên, chính quyền địa phương ở Nhật ở địa vị rất hạn chế và phức tạp trong việc chỉ đạo và điều hành hoạt động hành chính địa phương vì có sự can thiệp của các bộ ở trung ương trong hầu hết mọi lĩnh vực; ngoài ra còn bị khống chế và kiểm soát ngặt nghèo về ngân sách và chi tiêu tài chính. Nhiều quyền hạn khác vẫn thuộc sự quản lý của Chính phủ trung ương bao gồm việc lựa chọn và đánh giá các dự án lớn, quyền tiến hành các cuộc điều tra, thanh tra, và kiểm tra các hoạt động của chính quyền địa phương, và quyền ban hành các biện pháp để khắc phục những thiếu sót trong việc thi hành hoặc làm trái với các điều luật quốc gia và các mệnh lệnh của nội các [111]. - Ở Hàn Quốc Ở Hàn Quốc, bộ máy nhà nước được xây dựng theo mô hình tam quyền phân lập, quyền lực tập trung vào tổng thống. Cơ cấu hành chính của chính quyền địa phương thường gồm ba cấp: 1. Thành phố thủ phủ Seoul, tỉnh thành thủ phủ; 2. Thành phố, hạt, quận tự trị; 3. Eup, Myon và Dong. Bên cạnh những cấp này thì các đơn vị hành chính với dân số hơn nửa triệu dân thường sẽ có 4 cấp. Thành phố thủ phủ (Kwang -yeok-si) là thành phố trực thuộc sự quản lý trực tiếp của chính quyền trung ương, có địa vị pháp lý ngang cấp với tỉnh. Hiện nay, Hàn Quốc có 6 thành phố thủ phủ và 1 thành phố là thủ đô Seoul. Tiêu chuẩn của thành phố thủ phủ là số dân phải đạt từ 1 triệu trở lên, có nền công nghiệp, dịch vụ phát triển mạnh. Riêng đối với thủ đô Seoul là thành phố thủ phủ đặc biệt, là thủ đô của Hàn Quốc, đặt trực tiếp dưới quyền chỉ đạo của Thủ tướng. Thành phố này có quyền lực chính trị tương đương với các cơ quan của chính phủ trung ương trong việc thực hiện các nhiệm vụ hành chính của mình. Các tỉnh (Do) là đơn vị hành chính trung gian giữa chính quyền trung ương và các chính quyền địa phương. Tỉnh là đơn vị hành chính có lịch sử từ rất lâu đời và hiện nay Hàn Quốc có 9 tỉnh trực thuộc chính quyền trung ương. Chính quyền địa phương Hàn Quốc tổ chức theo hệ thống Hội đồng - Thị trưởng. Thành viên của hệ thống này gồm có: Uỷ viên Hội đồng địa phương và lãnh đạo cơ quan hành pháp địa phương. Hội đồng địa phương là người đại diện cho quyền lợi dân chúng ở địa phương. Số lượng Uỷ viên Hội đồng địa phương thường có 11 người, với cách bầu là 10 trong số 11 uỷ viên được bầu bằng việc bỏ phiếu phổ thông, còn 1 uỷ viên còn lại được bầu theo hệ thống thành phần đại diện (tức các đảng chính trị có thể để cử các ứng cử viên tranh cử vào chức uỷ viên này). Nhiệm vụ của Hội đồng địa phương là: Xem xét các vấn đề về hoạt động của cơ quan hành pháp địa phương; Thông qua các thông tư, dự án Luật; Quyết định những chính sách quan trọng của chính quyền địa phương như: ngân sách địa phương, đánh thuế người tiêu dùng, thu các loại thuế dịch vụ để tăng cường phúc lợi ở địa phương; Thành lập và quản lý các loại quỹ; Nhận khiếu nại của người dân ở địa phương; Quản lý, phát triển công nghiệp, môi trường, giáo dục, nghệ thuật, văn hoá…Cơ quan hành pháp địa phương điều hành các công việc hành chính trong phạm vi pháp lý của chính quyền địa phương. Các thành viên của cơ quan này hoạt động theo nhiệm kỳ. Cứ 4 năm được bầu lại một lần theo phương thức bầu cử phổ thông đầu phiếu. Cơ quan hành pháp địa phương có quyền phủ quyết các quyết định của Hội đồng địa phương. Nhiệm vụ của cơ quan hành pháp địa phương là: Lập và thực hiện các chính sách, vấn đề quản lý tài chính; Lập và thực hiện các chính sách về quản lý biên chế; Thực hiện các nhiệm vụ được giao trực tiếp từ chính quyền Trung ương như: định các loại giá; quản lý các phương tiện; quản lý tài sản công cộng… Sự giám sát của chính quyền trung ương đối với địa phương trong lĩnh vực lập pháp là việc chấp hành, thực thi các đạo luật đã được ban hành. Chính quyền địa phương không có quyền bổ sung, thay đổi các đạo luật đó. Theo đó, các dự án Luật, thông tư ban hành tại địa phương không được trái các đạo luật hiện hành. Về hành chính: Chính quyền địa phương phải tuân thủ các quyết định, chỉ đạo của chính quyền cấp trên thông qua các biện pháp cưỡng chế về hành chính như: chỉ thị, thanh tra, kiểm soát cá nhân, chỉ định… Khi có công việc trực tiếp mang tính chất quốc gia thì chính quyền trung ương sẽ hỗ trợ cho chính quyền địa phương về tài chính, kỹ thuật. Ngoài ra, chính quyền trung ương còn là nơi giải quyết các xung đột, mâu thuẫn về lợi ích giữa các chính quyền địa phương. Hiện nay, Chính phủ Hàn quốc đang tiến hành cải cách mạnh mẽ tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm đáp ứng một cách tốt nhất nhu cầu của người dân. Chính phủ Hàn Quốc đã xác định 4 vấn đề cơ bản trong cuộc cải cách này. Một là, chuyển dần từ mô hình nhà nước là đơn vị sản xuất cung cấp hàng hoá, dịch vụ cho người dân sang mô hình đưa người dân vào tự sản xuất hàng hoá và dịch vụ công nhằm giảm giá thành, nâng cao chất lượng sản phẩm, chất lượng dịch vụ. Theo đó, người dân có thể tự do lựa chọn đơn vị sản xuất và nhà cung cấp dịch vụ phù hợp với nhu cầu và khả năng tài chính của họ. Hai là, tăng cường trao quyền cho chính quyền địa phương nhằm để cho chính quyền địa phương tự quyết định những vấn đề cơ bản liên quan đến đời sống của người dân ở địa phương. Ba là, xuất phát từ nhu cầu nâng cao chất lượng đời sống của người dân như phát triển nhà ở, xây dựng công sở, đường sá, cầu cống…mà chính quyền địa phương phải tự đặt trách nhiệm của mình trong việc thực hiện nội dung này. Bốn là, xu hướng toàn cầu hoá và xã hội thông tin trong tương lai đã tác động đến cách điều hành và quản lý của chính quyền địa phương. Do đó, không còn cách nào khác chính quyền địa phương phải tự cải cách, thay đổi cách quản lý cho phù hợp; tức là phải quản lý bằng công nghệ thông tin thông qua chính quyền điện tử và quản lý điện tử [111]. 2.3.2. Một số nhận xét và giá trị tham khảo có thể áp nghiên cứu áp dụng trong quá trình hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở Việt Nam Nghiên cứu mô hình tổ chức chính quyền địa phương và chính quyền cấp tỉnh ở một số nước trên thế giới, có thể rút ra một số nhận xét sau: Thứ nhất, mô hình tổ chức chính quyền địa phương một số nước trên thế giới được tổ chức rất đa dạng, tuỳ thuộc vào quan điểm chính trị của các nhà quản lý và cách thức áp dụng nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương. Mô hình tổ chức chính quyền địa phương trên thế giới vừa đảm bảo sự thống nhất của quốc gia, vừa nhằm đảm bảo thực hiện một cách tốt nhất quyền lợi của dân cư địa phương. Vì vậy, việc quản lý và tổ chức chính quyền địa phương gồm: quản lý của chính quyền trung ương và quản lý của chính quyền tự quản địa phương. Thứ hai, mỗi nước có những đặc điểm khác nhau về điều kiện địa lý, kinh tế, tự nhiên, văn hoá, truyền thống… nên không có một mô hình chung thống nhất cho chính quyền địa phương nói chung, chính quyền địa phương cấp tỉnh nói riêng. Mỗi nước đều có mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau và thậm chí có sự đang dạng cách thức tổ chức chính quyền địa phương ở cùng một cấp theo hướng phân biệt rõ chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn. Thứ ba, tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của các nước có xu hướng dựa trên sự phân chia quyền lực theo nguyên tắc pháp quyền; đề cao tính đại diện của chính quyền địa phương (nhất là cấp tỉnh với vai trò là cấp trung gian giữa trung ương và địa phương) của nhân dân, thực hiện phân quyền mạnh hơn cho địa phương và tăng cường sự giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên. Thứ tư, trong bộ máy chính quyền, cấp tỉnh nhìn chung được coi là cấp có vai trò quan trọng trong việc kết nối giữa chính quyền nhà nước ở Trung ương với địa phương. Vì vậy, cùng với sự phân chia quyền lực, phân cấp theo chiều dọc thì ngày càng có sự coi trọng sự tự quản của chính quyền địa phương, tăng cường trao quyền cho chính quyền địa phương nhằm để cho chính quyền địa phương tự quyết định những vấn đề cơ bản liên quan đến đời sống của người dân ở địa phương. Thứ năm, trong điều kiện hội nhập quốc tế, để thực hiện tốt các nhiệm vụ của chính quyền địa phương, đòi hỏi chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp tỉnh phải tự đổi mới cách điều hành và quản lý cho phù hợp. Thứ sáu, ở một số nước, nông thôn được tách biệt khỏi đô thị nên trong một cấp đơn vị hành chính lãnh thổ thường thường không có sự chồng chéo, đan xen giữa tính chất nông thôn và tính chất đô thị. Vì vậy, mô hình tổ chức chính quyền nông thôn được xác định có những nét khác biệt nhất định so với chính quyền đô thị. Từ những kinh nghiệm trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương, chính quyền cấp tỉnh, có thể thấy rằng ở nước ta việc hoàn thiện mô hình bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần có sự đa dạng về mô hình tổ chức phù hợp với mỗi địa bàn quản lý (chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn ở cấp tỉnh); đáp ứng yêu cầu của nền hành chính hiện đại trong nhà nước pháp quyền; bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải thực sự phải là nơi để nhân dân thực hiện được quyền làm chủ thực sự của mình; thu hút nhân dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội một cách trực tiếp và gián tiếp. Tăng cường sự phân cấp, ủy quyền của các cơ quan nhà nước trung ương cho bộ máy chính quyền cấp tỉnh, đồng thời bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần phát huy tính tự chủ, thực hiện giám sát đối với các cơ quan cấp dưới trong việc thực hiện thống nhất quyền lực nhà nước tại địa phương. KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 Chương này tập trung nghiên cứu một số vấn đề lý luận về hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền. Trong hệ thống chính quyền địa phương, chính quyền cấp tỉnh là một cấp chính quyền địa phương, là hệ thống các cơ quan nhà nước được tổ chức phù hợp với các đặc điểm địa lý, điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa, xã hội để thực hiện các chức năng quản lý nhà nước và sự phân quyền của bộ máy nhà nước ở trung ương trên phạm vi lãnh thổ - hành chính cấp tỉnh theo quy định của pháp luật. Chính quyền địa phương ở nước ta nói chung, chính quyền cấp tỉnh nói riêng là một bộ phận hợp thành của chính quyền nhà nước thống nhất của nhân dân, bao gồm các cơ quan đại diện quyền lực nhà nước ở địa phương do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra (HĐND) và các cơ quan, tổ chức Nhà nước khác được thành lập trên cơ sở các cơ quan đại diện quyền lực Nhà nước theo quy định pháp luật (UBND, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND, Thường trực HĐND, các ban của HĐND...) nhằm quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, trên cơ sở nguyên tắc tập trung dân chủ và kết hợp hài hòa giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước. Trên cơ sở nghiên cứu tính tất yếu khách quan và các đặc điểm, nội dung của NNPQ, có thể nhận thấy rằng hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền đòi hỏi phải tuân thủ các nội dung, yêu cầu của NNPQ. Đó là: Bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong nhà nước pháp quyền phải được tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc phân quyền, bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải chịu trách nhiệm về các hoạt động của mình theo quy định của pháp luật; Bộ máy tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp tỉnh phải được tổ chức với các mô hình đa dạng, phù hợp với đặc điểm, điều kiện thực tế của từng địa phương, tuỳ thuộc vào khả năng và mong muốn của địa phương; Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải lấy dân chủ làm nền tảng để chính quyền cấp tỉnh được thành lập, tồn tại và hoạt động phải thực sự do nhân dân địa phương quyết định, cán bộ, công chức thực sự là công bộc của nhân dân; Chính quyền cấp tỉnh cần được tổ chức và hoạt động trên các nguyên tắc của Nhà nước văn minh, hiện đại với các tiêu chí pháp quyền, minh bạch và trách nhiệm trước nhân dân. Để xác định mức độ hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền cần căn cứ vào các tiêu chí cơ bản là: Tính đại diện cho quyền lực nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh; Tính độc lập, tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh; Hiệu lực, hiệu quả thực hiện các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước trên địa bàn cấp tỉnh và khả năng điều hành, kiểm soát, phối hợp hoạt động với các cơ quan nhà nước trên địa bàn và thuộc thẩm quyền quản lý. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần có sự nghiên cứu, tham khảo kinh nghiệm quốc tế về xây dựng mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước. Qua nghiên cứu mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở một số nước, có thể thấy rằng ở nước ta việc hoàn thiện mô hình bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần có sự đa dạng về mô hình tổ chức phù hợp với mỗi địa bàn quản lý (chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn ở cấp tỉnh); đáp ứng yêu cầu của nền hành chính hiện đại trong nhà nước pháp quyền; bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải thực sự phải là nơi để nhân dân thực hiện được quyền làm chủ thực sự của mình; thu hút nhân dân thực hiện quyền tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã hội một cách trực tiếp và gián tiếp. Tăng cường sự phân cấp, ủy quyền của các cơ quan nhà nước trung ương cho bộ máy chính quyền cấp tỉnh, đồng thời bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần phát huy tính tự chủ, thực hiện giám sát đối với các cơ quan cấp dưới trong việc thực hiện thống nhất quyền lực nhà nước tại địa phương. Chương 3 3.1. KHÁI LƯỢC SỰ HÌNH THÀNH VÀ PHÁT TRIỂN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở NƯỚC TA TỪ NĂM 1945 ĐẾN NAY Hiện nay chúng ta đang nghiên cứu đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương, tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước ở địa phương trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Vì vậy, để hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng cần phải nghiên cứu, kế thừa những kinh nghiệm tổ chức bộ máy nhà nước, tổ chức chính quyền địa phương trong lịch sử. Trong phạm vi nghiên cứu của đề tài, luận án tập trung nghiên cứu, đánh giá về những kinh nghiệm lịch sử tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh thông qua 5 dấu mốc lập pháp quan trọng là Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và Hiến pháp sửa đổi năm 2013. 3.1.1. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 1946 Sau Cách mạng tháng Tám thành công, Nhà nước Việt Nam dân chủ cộng hoà đã ban hành Sắc lệnh số 63 ngày 22/11/1945 về tổ chức HĐND và UBNC xã, huyện, tỉnh, kì. Tiếp theo đó là Sắc lệnh số 77 ngày 21/12/1945 về tổ chức chính quyền nhân dân ở các thị xã và thành phố. Theo Sắc lệnh số 63, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở 4 cấp: cấp kì, cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã. Nhưng trong 4 cấp chính quyền nói trên chỉ có cấp tỉnh và cấp xã được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBHC. Chính quyền cấp kỳ: Cấp kì được xem là cấp chính quyền trung gian giữa Chính phủ với các cấp chính quyền địa phương. Ở cấp này chỉ có UBHC do đại biểu HĐND các tỉnh và thành phố trong kì bầu ra. Theo quy định tại Điều 84 và Điều 90 Sắc lệnh số 63, UBHC kì gồm 5 uỷ viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 Thư ký và 2 uỷ viên) và 2 uỷ viên dự khuyết. Theo quy định tại Điều 93 Sắc lệnh số 63, UBHC kỳ có các nhiệm vụ là: Thi hành các mệnh lệnh của Chính phủ; kiểm soát các UBHC và HĐND cấp dưới; Phê chuẩn các nghị quyết của HĐND tỉnh về: bán, mua hoặc đổi bất động sản tỉnh, kiện hoặc theo kiện, quy định về các công chức thuộc ngạch hàng tỉnh; Xử lý những kháng cáo của HĐND xã khi UBHC tỉnh bãi bỏ hay không phê chuẩn những nghị quyết của HĐND xã; Điều khiển những viên chức thuộc ngạch kỳ; Kiểm soát các cơ quan chuyên môn; Cho phép khai khẩn đất công; Ra nghị định để thi hành các luật lệ theo mệnh lệnh của Chính phủ trong phạm vi kỳ; Bảo đảm trị an trong kỳ; Ra lệnh điều động quân đội trong những trường hợp tối khẩn cấp để bảo vệ đất nước nhưng phải báo cáo ngay cho Chính phủ. Chính quyền cấp tỉnh: là cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBHC. Theo Điều 80 Sắc lệnh 63, HĐND có từ 20 đến 30 đại biểu chính thức và một số đại biểu dự khuyết tương đương với mỗi đơn vị bầu cử. Đại biểu HĐND tỉnh được bầu theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng và bỏ phiếu kín. Nhiệm kỳ HĐND tỉnh khoá đầu là một năm, về sau là hai năm. HĐND tỉnh có tính tự quản cao. HĐND tỉnh có quyền quyết nghị về tất cả các vấn đề thuộc phạm vi tỉnh mình nhưng không được trái với chỉ thị của các cấp trên. Đối với một số vấn đề quan trọng, nghị quyết của HĐND tỉnh phải được UBHC kỳ phê chuẩn trước khi thi hành. HĐND tỉnh họp 4 tháng một kỳ, kỳ dài nhất không quá 10 ngày, riêng kỳ họp bàn về ngân sách có thể kéo dài đến 15 ngày. HĐND tỉnh cũng có thể họp bất thường khi có yêu cầu của UBHC kỳ, khi UBHC tỉnh xét thấy cần thiết hoặc khi có bán tổng số đại biểu yêu cầu, riêng khi cần phúc quyết chỉ cần có 1/3 số đại biểu yêu cầu. HĐND tỉnh họp công khai (trừ trường hợp đặc biệt phải họp kín), dân chúng có quyền tham dự, nhưng không có quyền phát biểu ý kiến. Theo quy định tại Điều 88 Sắc lệnh số 63, UBHC do HĐND tỉnh bầu trong số các đại biểu HĐND. UBHC tỉnh gồm 3 thành viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 thư ký) và 2 uỷ viên dự khuyết. UBHC tỉnh có trách nhiệm thi hành các mệnh lệnh của cấp trên, thi hành các nghị quyết của HĐND tỉnh sau khi đã được cấp trên chuẩn y, chỉ huy các công việc hành chính cấp dưới. Nhiệm kỳ của UBHC tỉnh giống như nhiệm kỳ của HĐND tỉnh. Theo quy định tại Điều 17 và Điều 18, Sắc lệnh 77, HĐND thành phố do nhân dân bầu, gồm 20 Hội viên chính thức và 4 Hội viên dự khuyết. HĐND thành phố có quyền quyết định mọi vấn đề của thành phố, nhưng có những quyết định của HĐND thành phố phải được UBHC kỳ hoặc Chính phủ chuẩn y trước khi thi hành. UBHC thành phố là cơ quan do HĐND thành phố bầu trong số các Hội viên HĐND thành phố. UBHC thành phố gồm 3 uỷ viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó Chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 uỷ viên dự khuyết. Riêng UBHC Hà Nội và thành phố Sài Gòn - Chợ Lớn có 5 uỷ viên chính thức (1 Chủ tịch, 2 Phó chủ tịch, 2 Thư ký) và 3 uỷ viên dự khuyết. Còn UBHC khu phố do cử tri trong khu phố trực tiếp bầu. UBHC khu phố gồm 3 uỷ viên chính thức (1 Chủ tịch, 1 Phó chủ tịch, 1 Thư ký) và 2 uỷ viên dự khuyết. Về nhiệm vụ, quyền hạn của UBHC thành phố và khu phố cũng giống như UBHC các cấp khác, đều là những cơ quan hành chính ở thành phố và khu phố, có trách nhiệm thi hành mệnh lệnh cấp trên, thi hành nghị quyết của HĐND thành phố, giải quyết các công việc trên địa bàn thành phố. Ngày 09/11/1946, Quốc hội chính thức thông qua bản Hiến pháp đầu tiên, đặt cơ sở vững chắc cho việc tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta. Hiến pháp 1946 do phân biệt sự khác nhau giữa địa bàn nông thôn và địa bàn đô thị nên quy định tỉnh tổ chức ba cấp chính quyền (tỉnh - huyện và xã), trong đó có hai cấp chính quyền hoàn chỉnh là tỉnh và xã. Khác với tỉnh, thành phố là một chỉnh thể thống nhất nên cả thành phố là một cấp chính quyền cơ bản và thống nhất cho toàn thành phố, có cả HĐND và UBHC. Thành phố tuy được chia thành các khu phố nhưng khu phố chỉ là địa hạt hành chính, chỉ có UBHC để vừa đại diện cho chính quyền thành phố và vừa đại diện cho nhân dân ở khu phố trong mối quan hệ với chính quyền thành phố. Việc thành lập HĐND và UBHC các cấp cũng được Điều 58 Hiến pháp 1946 quy định rất độc đáo và sáng tạo. HĐND xã, HĐND tỉnh, HĐND thị xã và HĐND thành phố “do đầu phiếu phổ thông và trực tiếp bầu ra”. UBHC ở những cấp này do HĐND cùng cấp bầu. Nhưng việc thành lập UBHC bộ, UBHC huyện và UBHC khu phố nơi không có HĐND lại được Hiến pháp quy định rất khác nhau. Quán triệt nguyên tắc “Thực hiện chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân” như Lời nói đầu Hiến pháp 1946 đã xác định, nên UBHC ở những cấp “trung gian” không phải do Chính phủ hay UBHC cấp trên bổ nhiệm như thường thấy ở các nước. Điều 58 Hiến pháp 1946 quy định độc đáo: “UBHC bộ do HĐND các tỉnh và thành phố bầu ra. UBHC huyện do HĐND các xã bầu ra”. Riêng UBHC khu phố, theo Sắc lệnh số 77 năm 1945, còn do cử tri ở khu phố trực tiếp bầu để cơ quan này vừa đại diện cho chính quyền thành phố, vừa đại diện trực tiếp cho nhân dân khu phố. Mặc dù Hiến pháp không quy định cụ thể về số lượng đại biểu HĐND, số lượng và các chức danh của UBHC mỗi cấp..., vì những vấn đề này sẽ do “một đạo luật sẽ định rõ những chi tiết tổ chức các HĐND và UBHC” (Điều 62 Hiến pháp 1946), nhưng theo hai Sắc lệnh số 63 và số 77 năm 1945, cho thấy tổ chức các cấp chính quyền địa phương thời kỳ này hết sức gọn nhẹ. Ví dụ, HĐND chỉ có 15 đến 25 hội viên đối với cấp xã, hoặc 20 đến 30 hội viên đối với cấp tỉnh. Số thành viên UBHC các tỉnh, thành phố và huyện chỉ có ba ủy viên chính thức (một Chủ tịch, một Phó Chủ tịch, một Thư ký) và hai ủy viên dự khuyết. Riêng UBHC kỳ, UBHC thành phố Hà Nội, thành phố Sài Gòn - Chợ Lớn và UBHC xã là có năm ủy viên chính thức và hai ủy viên dự khuyết. Số Phó Chủ tịch UBHC của tất cả các cấp chỉ có một, trừ UBHC thành phố Hà Nội là có hai Phó Chủ tịch. Hiến pháp 1946 không quy định cụ thể và chi tiết chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của HĐND và UBHC các cấp (như các bản hiến pháp sau này), nhưng Hiến pháp 1946 quy định một cách khái quát rằng: - HĐND có quyền quyết nghị về tất cả “những vấn đề thuộc địa phương mình”, miễn là “những nghị quyết ấy không trái với chỉ thị của các cấp trên” (Điều 59 Hiến pháp 1946). - UBHC có trách nhiệm: a) Thi hành các mệnh lệnh của cấp trên; b) Thi hành các nghị quyết của HĐND địa phương mình sau khi được cấp trên chuẩn y; c) Chỉ huy công việc hành chính trong địa phương. Về phương diện hành chính, theo Hiến pháp 1946 nước ta vẫn gồm ba bộ: Bắc, Trung, Nam. Mỗi bộ chia thành tỉnh; mỗi tỉnh chia thành huyện; mỗi huyện chia thành xã. Tổ chức chính quyền ở mỗi cấp hành chính nói trên về cơ bản vẫn như Sắc lệnh số 63 năm 1945 đã quy định. Trên cơ sở khái quát nêu trên có thể thấy rằng trong thời kỳ này, thành tựu lớn nhất trong lĩnh vực tổ chức chính quyền địa phương là sự phân định khá rạch ròi giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Điều này có nghĩa là sự khác biệt về điều kiện kinh tế, địa lý, mật độ dân số, cơ sở hạ tầng… là cơ sở cho việc tổ chức chính quyền phải khác nhau để phù hợp với tính chất, đặc thù của từng khu vực, đảm bảo phát huy đầy đủ năng lực quản lý của các cấp chính quyền của hai khu vực này, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. 3.1.2. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm 1959 và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban hành chính các cấp năm 1962 Theo quy định của Điều 78 và Điều 79 Hiến pháp năm 1959, các đơn vị hành chính nước ta gồm: Nước chia thành tỉnh, khu tự trị, thành phố trực thuộc trung ương; Tỉnh chia thành huyện, thị xã, thành phố thuộc tỉnh; Huyện chia thành xã, thị trấn; Thành phố trực thuộc trung ương chia thành khu phố. Ở mỗi đơn vị hành chính nói trên đều tổ chức HĐND và UBHC. UBHC cấp nào do HĐND cấp đó bầu ra. Cụ thể hoá các quy định của Hiến pháp 1959, Điều 1 Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 quy định: "Các thành phố có thể chia thành khu phố ở nội thành và huyện ở ngoại thành", "Các đơn vị hành chính kể trên đều có HĐND và UBHC". Từ năm 1974, theo Quyết định số 78-CP ngày 10/4/1974 của Hội đồng Chính phủ, các khu phố của thành phố Hà Nội và Hải Phòng được chia ra nhiều khu nhỏ gọi là tiểu khu, với quy mô từ 2.000 đến 5.000 nhân khẩu. Ở mỗi tiểu khu thành lập một cơ quan đại diện của UBHC gọi là Ban đại diện hành chính tiểu khu là tổ chức mang tính tự quản của nhân dân tiểu khu, không phải là một cấp chính quyền. Như vậy, cho đến thời kỳ này vẫn có hai mô hình tổ chức chính quyền địa phương khác nhau dành cho khu vực nông thôn và đô thị. Luật tổ chức HĐND và UBHC các cấp năm 1962 có những điều khoản riêng quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBHC thành phố (Điều 17, 46) và khu phố (Điều 18, 47). Khác với trước đây, Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 xác định: "HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương". Còn UBHC được xác định là "cơ quan chấp hành của HĐND, đồng thời là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương". Những quy định của Hiến pháp 1959 cho thấy HĐND không còn đơn thuần là "các cơ quan thay mặt cho nhân dân địa phương" mà nó còn là cơ quan quyền lực nhà nước, thay mặt cho Nhà nước ở địa phương. Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở giai đoạn này được điều chỉnh bằng một đạo luật - Luật Tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, là văn bản pháp lý duy nhất quy định tổ chức chính quyền địa phương. Để phân biệt quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở nông thôn (tỉnh, huyện ngoại thành) với quản lý và tổ chức bộ máy chính quyền ở đô thị (thành phố, khu phố), Luật năm 1962 một mặt quy định những nhiệm vụ, quyền hạn chung của HĐND và UBHC các cấp, mặt khác có những quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBHC thành phố, khu phố. Theo Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, chính quyền địa phương được tổ chức thành ba cấp: Tỉnh, huyện (thành phố thuộc tỉnh, thị xã) và xã. Cả ba cấp đều có HĐND và UBHC. Nhưng cấp huyện là cấp không có kế hoạch ngân sách độc lập, mọi hoạt động tài chính của cấp này đề do cấp tỉnh quyết định. Vì vậy thực chất cấp huyện vẫn được xem là cấp trung gian giữa chính quyền tỉnh với chính quyền xã. Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã xác định rõ hơn mối quan hệ giữa HĐND với UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới với các cơ quan hành chính cấp trên theo hướng đề cao vị trí, vai trò của HĐND. Ví dụ: HĐND có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không thích đáng của UBHC cấp dưới trực tiếp; trong cơ cấu tổ chức HĐND các cấp đều thành lập các Ban chuyên trách để giúp HĐND thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. UBHC cấp tỉnh cũng như UBHC các cấp được xác định là cơ quan chấp hành của HĐND đồng thời là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. Các UBHC đều thành lập các cơ quan chuyên môn theo quy định của Hội đồng Chính phủ để giúp UBHC quản lý các ngành, lĩnh vực trên địa bàn địa phương trên cơ sở nguyên tắc kết hợp quản lý theo ngành với quản lý theo lãnh thổ. UBHC chịu trách nhiệm và báo cáo công tác với HĐND cấp mình; UBHC cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp dưới trực tiếp, còn quyền bãi bỏ những nghị quyết này thuộc thẩm quyền của HĐND cấp trên trực tiếp. Thực hiện chủ trương phân cấp cho chính quyền địa phương, bảo đảm quyền chủ động và tự chịu trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã hạn chế, thu hẹp những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới. Chỉ những vấn đề quan trọng có ý nghĩa lớn đối với lợi ích chung của Nhà nước, của nhân dân mới đòi hỏi sự phê chuẩn của chính quyền cấp trên, như: UBHC cấp trên phê chuẩn kết quả bầu UBHC cấp dưới, nghị quyết HĐND giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp… Giai đoạn này, tổ chức HĐND và UBHC theo xu hướng tăng cường số lượng các đại biểu HĐND và các thành viên UBHC với quan niệm càng nhiều đại biểu của nhân dân tham gia chính quyền càng thể hiện chính quyền dân chủ. Vì vậy, số đại biểu HĐND các cấp tăng lên nhiều so với trước đây (HĐND cấp xã có từ 20 đến 40 đại biểu, cấp huyện từ 30 đến 50 đại biểu, cấp tỉnh từ 50 đến 120 đại biểu). Số thành viên UBHC các cấp cũng tăng (cấp xã từ 7 đến 9 người, cấp huyện từ 9 đến 11 người, cấp tỉnh từ 11 đến 15 người). Nghiên cứu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở giai đoạn này có thể rút ra các nhận xét sau: - Mối quan hệ giữa HĐND và UBHC cùng cấp, giữa HĐND cấp dưới và HĐND cấp trên đã được xác định rõ hơn theo xu hướng đề cao vai trò của HĐND. HĐND có quyền sửa đổi, bãi bỏ những quyết định không hợp lý của UBHC cấp mình và cả những quyết định của UBHC cấp dưới trực tiếp. UBHC là cơ quan hành chính của Nhà nước ở địa phương. UBHC cấp trên chỉ có quyền đình chỉ những nghị quyết không thích đáng của HĐND cấp dưới trực tiếp, còn quyền bãi bỏ những nghị quyết này là của HĐND cấp trên trực tiếp. - Mô hình tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này đã ít nhiều hướng tới xu hướng phân cấp, phân quyền giữa các cấp chính quyền và giữa các cơ quan nhà nước cùng cấp. So với Sắc lệnh số 63 và Sắc lệnh số 77 năm 1945, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962, đã thu hẹp phạm vi những vấn đề chính quyền cấp trên phê chuẩn những quyết định của chính quyền cấp dưới. Chỉ những vấn đề đặc biệt quan trọng, thông thường là liên quan đến vấn đề tổ chức như UBHC cấp trên phê chuẩn kết quả bầu cử của UBHC cấp dưới. Nghị quyết của HĐND giải tán HĐND cấp dưới trực tiếp phải được HĐND cấp trên trực tiếp phê chuẩn. Những quy định này nhằm tăng cường tính chủ động, sáng tạo cho chính quyền các cấp. - Cơ cấu tổ chức của HĐND và UBHC giai đoạn này cũng được hoàn thiện thêm một bước. Số lượng đại biểu HĐND các cấp được tăng lên đáng kể. Nhằm tăng cường chất lượng hoạt động của HĐND, luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 quy định (tại các Điều 28, 29, 30) HĐND các cấp thành lập các ban chuyên trách. Số lượng thành viên của UBHC các cấp cũng được tăng lên. - Kế thừa pháp luật của giai đoạn trước, pháp luật của thời kỳ này vẫn thể hiện sự chú ý đến vai trò đặc thù của các cấp chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn. Luật quy định về cơ cấu tổ chức chính quyền nông thôn khác với chính quyền đô thị. Chính quyền địa phương ở nông thôn được tổ chức thành ba cấp: tỉnh, huyện (thành phố thuộc tỉnh), xã (thị xã). Cả ba cấp đều là cấp chính quyền hoàn chỉnh, mỗi cấp đều tổ chức HĐND và UBHC. Chính quyền thành phố trực thuộc trung ương được tổ chức khác với chính quyền tỉnh. Ở khu vực nội thành, tổ chức hai cấp chính quyền là thành phố và khu phố. Ở thành phố và khu phố đều tổ chức HĐND và UBHC. Ở khu vực ngoại thành của thành phố trực thuộc trung ương có các huyện. Chính quyền ở các huyện này cũng được tổ chức như ở các huyện của nông thôn. Như vậy, Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 đã phân biệt rõ sự khác nhau trong quản lý nhà nước ở nông thôn và quản lý nhà nước ở đô thị. Tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị thể hiện rõ và đáp ứng tính thống nhất không chia cắt trong việc phát triển kinh tế, văn hoá, xã hội và cơ sở hạ tầng ở các đô thị. Như vậy, điểm chú ý trong giai đoạn này của mô hình tổ chức chính quyền địa phương là thành lập các khu tự trị (Tây Bắc, Việt Bắc…), theo đó căn cứ vào sự khác nhau cơ bản giữa miền núi và đồng bằng; giữa miền xuôi nơi có nhiều người Kinh sinh sống và miền núi - nơi có nhiều đồng bào dân tộc thiểu số sinh sống; sự khác nhau về trình độ cũng như điều kiện sống của các vùng nhằm phân biệt tổ chức chính quyền địa phương theo khu vực miền xuôi - miền núi nhưng không có sự phân biệt chính quyền địa phương vùng nông thôn và thành thị như giai đoạn trước. 3.1.3. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân năm 1983 (sửa đổi năm 1989) Để thống nhất tổ chức chính quyền ở các thành phố trực thuộc trung ương trong cả nước, Hiến pháp năm 1980 đã quy định: các thành phố trực thuộc trung ương tổ chức ba cấp chính quyền hoàn chỉnh, có HĐND và UBND; ở nội thành các cấp lấy tên là: thành phố, quận, phường. Trên cơ sở Hiến pháp 1980, ngày 30/6/1983 Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp. Hiến pháp 1980 và Luật năm 1983 xác định: "HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương", còn "UBND là cơ quan chấp hành của HĐND, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương". Mô hình tổ chức chính quyền nông thôn giai đoạn này về cơ bản giống như quy định của Hiến pháp 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962. Vị trí và tính chất pháp lý của HĐND và UBND vẫn được xác định như Hiến pháp năm 1959 và Luật tổ chức HĐND và UBHC năm 1962 trước đây, nhưng nhiệm vụ, quyền hạn, lĩnh vực hoạt động của HĐND và UBND theo quy định của Luật năm 1983 đã được mở rộng rất nhiều ở các lĩnh vực, đặc biệt là lĩnh vực kinh tế. Chức năng tổ chức quản lý kinh tế trở thành chức năng cơ bản của chính quyền địa phương, nhằm đáp ứng chủ trương phân vùng kinh tế, bảo đảm đời sống vật chất, văn hoá của nhân dân địa phương. Ngày 30/6/1989, Quốc hội ra nghị quyết sửa đổi một số điều Hiến pháp năm 1980. Trên cơ sở sửa đổi Hiến pháp, cũng tại kỳ họp này, ngày 30/6/1989 Quốc hội thông qua Luật tổ chức HĐND và UBND sửa đổi (sau đây gọi là Luật năm 1989). Hiến pháp 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND các cấp năm 1983 và Luật năm 1989 đều thể hiện rõ chủ trương tăng cường và đề cao vị trí, vai trò của HĐND các cấp, nhấn mạnh tính quyền lực nhà nước của HĐND. Điều này không chỉ thể hiện trong việc xác định vị trí, tính chất "HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương" như trước đây, mà còn thể hiện ở việc mở rộng nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND trong việc "quyết định các chủ trương biện pháp nhằm xây dựng và phát triển địa phương về mọi mặt", cũng như việc thành lập cơ quan thường trực của HĐND từ cấp huyện trở lên để chuyên bảo đảm hoạt động công tác của HĐND, nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Quán triệt quan điểm chỉ đạo của Đảng về "quyền làm chủ tập thể của nhân dân lao động", được thể chế hoá trong Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 đều có những quy định nhằm tăng cường chế độ làm việc tập thể của các cơ quan chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp và Luật, để phát huy trí tuệ tập thể của UBND, về nguyên tắc mọi vấn đề thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND đều phải được thảo luận tập thể và quyết định theo đa số. Như vậy, so với các giai đoạn trước đây, tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn này có những ưu điểm sau: - Hiến pháp năm 1980, Luật tổ chức HĐND và UBND và Luật năm 1989 đều thể hiện xu hướng cao vai trò của HĐND - cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Điều 24 Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 quy định 10 vấn đề nhất thiết phải được thảo luận và quyết định đã làm cho HĐND thực sự là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Việc thành lập thường trực HĐND từ cấp huyện trở lên đã tạo điều kiện cho HĐND có thể hoạt động độc lập, không phụ thuộc vào UBND về phương diện tổ chức hoạt động, nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND, tạo khả năng giám sát của HĐND đối với UBND. - Để hạn chế tình trạng tuỳ tiện, làm thiệt hại quyền lợi của công dân trong lĩnh vực xử phạt vi phạm hành chính của các cơ quan chính quyền địa phương, Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1989 quy định từ nay ở địa phương chỉ có HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương mới có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về vi phạm hành chính nếu những hành vi này chưa được Chính phủ quy định (trước đây HĐND và UBND các cấp đều có thẩm quyền ban hành văn bản quy định về các hành vi vi phạm hành chính và mức độ, hình thức xử phạt hành chính). Tuy nhiên, pháp luật điều chỉnh tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn này cũng có những mặt hạn chế sau: - Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và Luật năm 1989 đã bỏ bộ phận thường trực UBND để mọi vấn đề thuộc thẩm quyền UBND đều phải được bàn bạc giải quyết tập thể và biểu quyết theo đa số tại phiên họp của UBND. Quy định này về mặt lý thuyết có vẻ hợp lý, nhưng trong thực tế công việc chấp hành, điều hành của UBND đòi hỏi sự phản ánh nhanh nhạy, không phải khi nào cũng có điều kiện để bàn bạc tập thể. Quy định này đã không phát huy được vai trò cá nhân của người đứng đầu, làm cho hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương trở nên quan liêu, hình thức. - Hiến pháp 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và Luật năm 1989 đã hạn chế sự kiểm soát của UBND cấp trên đối với UBND cấp dưới bằng quy định chỉ có HĐND cùng cấp mới có quyền bãi nhiệm UBND. Quy định này đã tăng quyền lực theo chiều ngang cho HĐND cùng cấp, nhưng đã hạn chế quyền lực theo chiều dọc của UBND cấp trên đối với cấp dưới. UBND các cấp về nguyên tắc nằm trong mối quan hệ "song trùng trực thuộc", nhưng theo quy định của Hiến pháp 1980, Luật năm 1983 và Luật năm 1989 thì UBND cấp trên cũng như Chính phủ không có quyền tác động trực tiếp, kể cả trong trường hợp UBND, Chủ tịch, các Phó chủ tịch UBND cấp này vi phạm pháp luật, không thực hiện mệnh lệnh, chỉ thị của cấp trên. Chỉ có HĐND cùng cấp mới có quyền bãi miễn UBND, nhưng HĐND vì những lý do khác nhau, hoạt động còn hình thức nên trên thực tế rất ít khi thực hiện quyền này. Đây chính là một trong những nguyên nhân làm cản trở sự quản lý thống nhất và thông suốt của hệ thống các cơ quan hành chính nhà nước, hiệu lực quản lý và kỷ luật trong quản lý nhà nước không được đảm bảo ở nước ta trong giai đoạn này. - Việc giải quyết mối quan hệ giữa HĐND và UBND mỗi cấp được đánh dấu bằng việc lần đầu tiên quy định thành lập cơ quan thường trực của HĐND trong cơ cấu chính quyền địa phương để tách chức năng thường trực HĐND khỏi UBND vốn là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp. - Hiến pháp năm 1980 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1983 và Luật năm 1989 không những không có những quy định riêng về tổ chức chính quyền địa phương ở đô thị và nông thôn, mà còn không có sự phân định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp. Nếu như pháp luật trong các giai đoạn trước có sự phân biệt khá rõ nét chính quyền địa phương ở nông thôn và đô thị, thể hiện sự khác nhau về số lượng các cấp chính quyền trong hai khu vực và nhiệm vụ quyền hạn được quy định riêng cho chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị thì nay luật gộp chung nhiệm vụ, quyền hạn cũng như cách thức tổ chức chính quyền các cấp. - Luật năm 1989 cũng không có bất kỳ một quy định nào để phân biệt về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND từng cấp mà chỉ quy định rất chung chung. Luật đã không chú ý đến yếu tố phân cấp trong quản lý, không tính đến đặc thù của từng cấp chính quyền, trong đó có cấp tỉnh. Qua phân tích nêu trên có thể thấy rằng trong giai đoạn này do ảnh hưởng của các thể chế nhà nước Liên Xô cũ nên đường lối, chính sách của Đảng, nhà nước đề cao tính tập trung thống nhất, tính kế hoạch, vì vậy, chính quyền địa phương không được chú ý đúng mực. Bộ máy hành chính Trung ương can thiệp vào mọi lĩnh vực, toàn quyền quản lý và kiểm soát mọi hoạt động của các địa phương. Tổ chức chính quyền địa phương giai đoạn này không có sự phân biệt về các vùng lãnh thổ và với cơ chế bao cấp đã làm cho các địa phương không phát huy được thế mạnh, tạo tâm lý ỷ lại của các địa phương vào Trung ương, từ đó quyền tự do dân chủ trong bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng chưa thực sự được bảo đảm. 3.1.4. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo quy định của Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và Luật Tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2003 Các văn bản pháp luật chủ yếu điều chỉnh hoặc liên quan đến tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian này gồm Hiến pháp 1992 (sửa đổi bổ sung năm 2001), Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung một số điều của Luật tổ chức toà án nhân dân 1995, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính 1996 (sửa đổi bổ sung năm 1998), Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004, Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Hiến pháp năm 1992 là Hiến pháp thể chế hoá đường lối đổi mới do Đảng đề xướng và lãnh đạo đã tạo ra một bước cải cách quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nhằm giải quyết các nhiệm vụ của quá trình chuyển đổi cơ chế kinh tế - xã hội từ tập trung bao cấp sang kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa. Nhưng khác với tổ chức bộ máy nhà nước ở trung ương có sự đổi mới mạnh mẽ so với Hiến pháp 1980, mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và năm 2003 hiện hành về cơ bản không có sự thay đổi nhiều so với giai đoạn trước công cuộc đổi mới. Theo quy định của Hiến pháp 1992, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 hiện hành, tất cả các đơn vị hành chính nói trên đều được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh, đều tổ chức HĐND và UBND. HĐND vẫn được xác định là "cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương bầu, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương"; UBND vẫn được xác định do HĐND cùng cấp bầu ra, "là cơ quan chấp hành của HĐND cùng cấp, cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương" và quy định HĐND ba cấp đều thành lập thường trực HĐND. Thực hiện chủ trương của Đảng và Nhà nước về phát huy dân chủ, đẩy mạnh phân cấp cho các cấp chính quyền địa phương, các văn bản liên quan đến chính quyền địa phương được ban hành những năm qua đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của các cơ quan chính quyền địa phương ở mỗi cấp, như Pháp lệnh của UBTV Quốc hội ngày 03/7/1996 về nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể của HĐND và UBND mỗi cấp; Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND mỗi cấp đối với mỗi lĩnh vực tương ứng. Để đảm bảo kết hợp với việc phát huy trí tuệ tập thể UBND trong việc quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương, đồng thời tăng cường quyền hạn và trách nhiệm của người đứng đầu UBND các cấp, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 và Luật năm 2003 hiện hành quy định cụ thể những vấn đề nhất thiết phải thảo luận tập thể, quyết định theo đa số tại phiên họp của UBND, những vấn đề khác Chủ tịch UBND có toàn quyền quyết định, hoặc phân công các Phó Chủ tịch, các thành viên khác của UBND thực hiện và phải chịu trách nhiệm về các quyết định này. Để lãnh đạo UBND các cấp, bảo đảm sự quản lý nhà nước thống nhất từ trung ương đến cơ sở, theo quy định của Luật tổ chức Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ có quyền điều động, cách chức Chủ tịch, Phó chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; còn Chủ tịch UBND có quyền điều động, cách chức Chủ tịch UBND cấp dưới trực tiếp. Thực hiện chương trình cải cách hành chính, tổ chức và hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương cũng đã được kiện toàn, sắp xếp lại và đổi mới. Để tổ chức hợp lý các cơ quan chuyên môn thuộc UBND và phân cấp cho chính quyền địa phương về vấn đề này, ngày 29/9/2004 Chính phủ đã ban hành Nghị định số 171/NĐ-CP quy định về tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh và Nghị định số 172/NĐ-CP quy định về việc tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp huyện. Hiện nay, các cơ quan chuyên môn thuộc UBND cấp tỉnh từ 38 đến 40 đã giảm còn 20 đến 24 đầu mối, cấp huyện từ 20 đến 27 xuống còn 10 đến 15 đầu mối. Ngoài Hiến pháp 1992 và Luật tổ chức HĐND và UBND hiện hành, những năm gần đây, Quốc hội, Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp luật để đẩy mạnh phân cấp cho chính quyền địa phương về ngân sách, về tổ chức bộ máy hành chính và quản lý biên chế, cũng như các lĩnh vực quản lý khác ở địa phương. Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật và thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương theo Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) và các văn bản hướng dẫn thi hành có thể rút ra những nhận xét sau đây: - Hiến pháp 1992, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 1994, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 mặc dù vẫn khẳng định tính chất của HĐND và UBND không thay đổi so với các giai đoạn trước đây, tuy nhiên đã mở rộng quyền hạn và tăng cường trách nhiệm của Chủ tịch UBND các cấp, tăng cường tính tập trung thống nhất của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước. Trong giai đoạn này, cơ cấu tổ chức của HĐND và UBND có sự thay đổi theo hướng gọn nhẹ. HĐND cấp tỉnh có từ 45 đến 75 đại biểu (riêng thành phố Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh và những tỉnh có trên 2.5 triệu dân thì số đại biểu có thể cao hơn nhưng không quá 85 đại biểu). Cơ cấu của UBND cũng gọn nhẹ hơn, UBND cấp tỉnh có từ 9 đến 11 thành viên (riêng UBND thành phố Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh có đến 13 thành viên trong đó có 4 Phó Chủ tịch). - Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994 đã xác định rõ bốn vấn đề nhất định phải thảo luận tập thể và quyết định theo đa số tại phiên họp của UBND. Những quy định này là rất cần thiết nhằm phân biệt những lĩnh vực mà Chủ tịch UBND mặc dù đã được tăng cường quyền hạn nhưng vẫn không thể tự mình quyết định được. Bên cạnh Luật tổ chức HĐND và UBND năm 1994, còn có một số văn bản pháp luật khác có liên quan mật thiết đến việc tổ chức và hoạt động của HĐND và UBND như Pháp lệnh xử phạt vi phạm hành chính năm 1995, Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật tổ chức Toà án nhân dân 1995, Pháp lệnh thủ tục giải quyết các vụ án hành chính năm 1996 (sửa đổi, bổ sung năm 1998). Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 là bước hoàn thiện mới của tổ chức chính quyền địa phương ở Việt Nam. Luật năm 2003 đã đề cao vai trò tự quyết của HĐND đối với những vấn đề của địa phương nhằm phát huy thế mạnh đặc thù của từng địa phương, đồng thời đề cao chức năng giám sát của HĐND. Về cơ cấu tổ chức, theo Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 tất cả các cấp HĐND đều có thường trực HĐND, không phân biệt chính quyền địa phương ở nông thôn hay đô thị. Về thẩm quyền, theo xu hướng tăng cường việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương, cụ thể hoá quy định của Hiến pháp năm 1992 sửa đổi trao thẩm quyền phân bổ ngân sách địa phương cho HĐND, Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định HĐND quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu chi ngân sách địa phương và phân bổ ngân sách cấp mình; phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; quyết định các biện pháp triển khai thực hiện ngân sách địa phương; điều chỉnh dự toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Việc tăng cường giám sát của HĐND đối với những người giữ các chức vụ do HĐND bầu ra, Luật mới quy định HĐND có quyền bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu. Một bước tiến mới trong việc hoàn thiện tổ chức của chính quyền địa phương ở nước ta là việc ban hành Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND năm 2004 và Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008. Theo quy định của các Luật này, các văn bản quy phạm pháp luật của chính quyền cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có hiệu lực sau 10 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua, văn bản của chính quyền cấp huyện, quận có hiệu lực sau 7 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua, của cấp xã, phường có hiệu lực sau 5 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua nếu trong các văn bản quy phạm pháp luật đó không xác định cụ thể ngày phát sinh hiệu lực. Mặt khác, để đảm bảo tính công khai, minh bạch của văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền địa phương ban hành, Luật này quy định các văn bản quy phạm pháp luật do chính quyền cấp tỉnh ban hành phải được đăng báo địa phương trong vòng 5 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua; các văn bản do chính quyền cấp huyện, quận ban hành phải được niêm yết công khai trong vòng 3 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua; các văn bản do chính quyền cấp xã, phường, thị trấn ban hành phải được niêm yết công khai trong vòng 2 ngày kể từ ngày ký hoặc thông qua. Đây là bước tiến bộ đáng kể, đáp ứng những nguyên tắc mới của pháp luật theo xu hướng hội nhập quốc tế và toàn cầu hoá. Mặc dù Luật tổ HĐND và UBND năm 2003 đã dành những quy định riêng về nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp, giữa chính quyền địa phương nông thôn và đô thị nhưng về cơ bản vẫn không chỉ rõ được sự khác biệt trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp cũng như ở các địa bàn nông thôn và đô thị. Sự phân biệt này chưa thật rõ nét bởi vì tuy có quy định cụ thể cơ cấu tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND mỗi cấp nhưng về cơ bản mô hình tổ chức và nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền rập khuôn nhau. Như đã phân tích ở trên, sự bất cập trong các quy định pháp luật nước ta được thể hiện rõ trong việc đã gộp các mô hình chính quyền nông thôn và đô thị vào mô hình tổ chức chung của chính quyền địa phương với một địa vị pháp lý chung. Sự quy định các cơ sở pháp lý chung trong Luật tổ chức HĐND và UBND cho các cấp chính quyền địa phương mà không có sự phân biệt về sự khác nhau giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, đã làm cho hoạt động quản lý, điều hành của chính quyền các cấp gặp không ít khó khăn. Công tác giám sát đối với hoạt động của cơ quan nhà nước trên địa bàn chưa có chuyển biến rõ nét, chưa thường xuyên hoặc chưa sâu sát như trước đây, lý do là số đại biểu chuyên trách của HĐND cấp tỉnh chưa được tăng lên, bộ máy và biên chế giúp việc vẫn được giữ nguyên, chưa có cơ chế hữu hiệu để thực hiện hiệu quả các nhiệm vụ được điều chỉnh, bổ sung. Việc giám sát của Uỷ ban Mặt trận Tổ quốc Việt Nam, các tổ chức đoàn thể chính trị - xã hội cùng cấp đối với hoạt động của UBND huyện, quận, phường, Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân huyện, quận chưa được quy định rõ bằng văn bản quy phạm pháp luật nên thực hiện còn lúng túng trong khi chức năng giám sát xã hội của các cơ quan này lại không thể thay thế được chức năng giám sát của HĐND. Sự phân tích bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong giai đoạn này cho thấy rằng với định hướng phát triển nền kinh tế theo cơ chế thị trường có sự điều tiết và giám sát chặt chẽ của nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, thì chính quyền cấp tỉnh đã được trao quyền chủ động, sáng tạo và phát huy quyền dân chủ hơn trong việc tổ chức và hoạt động, theo đó rõ nét nhất là thành lập ra các cơ quan thường trực, cơ quan chuyên môn và phân biệt rõ thẩm quyền giữa cấp tỉnh và cấp huyện, cấp xã để phát huy thực chất hơn quyền lực nhà nước ở địa phương. 3.1.5. Bộ máy chính quyền cấp tỉnh theo Hiến pháp năm 2013 Hiến pháp năm 2013 đã dành một chương (chương IX) quy định về chính quyền địa phương theo đó đã kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới “mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời gian tới. Theo quy định của Hiến pháp năm 2013, HĐND cấp tỉnh là cơ quan quyền lực nhà nước ở cấp tỉnh, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân trên địa bàn tỉnh, do Nhân dân trên địa bàn tỉnh bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND cấp tỉnh quyết định các vấn đề của tỉnh do luật định; giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cấp tỉnh. UBND cấp tỉnh do HĐND cấp tỉnh bầu ra và là cơ quan chấp hành của HĐND cấp tỉnh, cơ quan hành chính nhà nước ở cấp tỉnh, chịu trách nhiệm trước HĐND cấp tỉnh và cơ quan hành chính nhà nước cấp trên. UBND cấp tỉnh tổ chức việc thi hành Hiến pháp và pháp luật trên địa bàn cấp tỉnh; tổ chức thực hiện nghị quyết của HĐND và thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà nước cấp trên giao. Điểm quan trọng của Chương IX, Hiến pháp năm 2013 là đã xác định những nguyên tắc cơ bản về phân cấp, phân quyền giữa chính quyền trung ương và chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương, vừa bảo đảm tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm và phần nào tính tự quản của chính quyền địa phương, vừa bảo đảm sự quản lý thống nhất, thông suốt của trung ương và hoạt động của nền hành chính quốc gia. Đặc biệt là, Hiến pháp 2013 quy định, tạo cơ sở định hướng cải cách cơ bản đối với chính quyền địa phương là phân biệt, không đồng nhất “đơn vị hành chính” với “cấp chính quyền địa phương”. Theo quy định tại Điều 111 thì cấp chính quyền địa phương bao gồm HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính- kinh tế đặc biệt; chính quyền địa phương được tổ chức ở các đơn vị hành chính. Có thể nói rằng các quy định tại Chương IX, Hiến pháp sửa đổi 2013 đã thể chế hóa quan điểm của Đảng và đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương theo tinh thần của Nghị quyết Hội nghị lần thứ 3 Ban Chấp hành Trung ương Đảng Khoá VIII với yêu cầu “Nghiên cứu phân biệt sự khác nhau giữa hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở đô thị với hoạt động của HĐND và nhiệm vụ quản lý hành chính ở nông thôn…” [22, tr.55] và Nghị quyết Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X của Đảng với yêu cầu cần “Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo” [29, tr.127]. Qua nghiên cứu các quy định của pháp luật Việt Nam về tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng từ năm 1945 đến nay, chúng ta có thể thấy rằng qua các giai đoạn phát triển, sửa đổi theo các Hiến pháp và các văn bản quy phạm pháp luật ở từng thời kỳ cho thấy mô hình tổ chức hệ thống chính quyền địa phương, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ở nước ta đã có những giai đoạn hoạt động tương đối hợp lý và hiệu quả. Tuy nhiên, bên cạnh những điểm hợp lý, phù hợp với điều kiện thực tế của Việt Nam qua mỗi thời kỳ, các quy định pháp luật về tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta vẫn còn tồn tại nhiều điểm bất hợp lý cần phải được nghiên cứu làm rõ và có các giải pháp khắc phục kịp thời. Hiện nay, mặc dù Hiến pháp năm 2013 đã được ban hành và có hiệu lực nhưng để thực thi Hiến pháp đòi hỏi phải tiếp tục nghiên cứu để ban hành kịp thời các văn bản quy phạm pháp luật đáp ứng yêu cầu đổi mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương, trong đó điểm nhấn quan trọng là bộ máy chính quyền cấp tỉnh. 3.2. ĐÁNH GIÁ THỰC TRẠNG BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH Ở VIỆT NAM HIỆN NAY Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực trạng hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh (thông qua HĐND và UBND) có thể rút ra một số nhận xét sau đây: Tính đại diện cho quyền lực nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh 3.2.1. Ưu điểm - Những năm qua, bộ máy chính quyền cấp tỉnh ngày càng được hoàn thiện hơn theo hướng thể hiện rõ hơn tính đại diện cho nhà nước và đại diện ý chí, nguyện vọng, lợi ích của cộng đồng dân cư trên địa bàn tỉnh; bộ máy chính quyền cấp tỉnh được củng cố theo hướng làm rõ trách nhiệm của tập thể và cá nhân; cải tiến lề lối làm việc theo hướng gần dân, quyền làm chủ của nhân dân được phát huy thông qua hình thức dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Để thực hiện tốt nhiệm vụ được giao, UBND cấp tỉnh đã xây dựng Quy chế làm việc, phân công nhiệm vụ cụ thể cho từng thành viên, định kỳ đánh giá kết quả thực hiện để sửa đổi, bổ sung quy chế cho phù hợp tình hình thực tế. Quá trình chỉ đạo đã bám sát Quy chế làm việc, chú trọng phát huy dân chủ, đề cao trách nhiệm cá nhân, duy trì kỷ luật kỷ cương, tạo sự đoàn kết, thống nhất cao trong tập thể UBND. Xây dựng và thực hiện tốt quy chế phối hợp với Thường trực HĐND, Mặt trận và các tổ chức đoàn thể trong việc triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của cơ quan Nhà nước cấp trên. Bên cạnh đó, UBND cấp tỉnh cũng đã chấp hành và tổ chức thực hiện tốt Nghị quyết HĐND, phối hợp chặt chẽ với Thường trực HĐND và với các Ban HĐND trong việc chuẩn bị các nội dung trình ra các kỳ họp HĐND, giải quyết những vấn đề phát sinh trong quá trình tổ chức thực hiện ở địa phương và cơ sở. - Trong chỉ đạo, triển khai thực hiện chủ trương của cấp trên và các nghị quyết của cấp ủy Đảng, HĐND, UBND cấp tỉnh đã thể hiện được tính độc lập và tự chủ, tự quản hơn trong chỉ đạo, điều hành, tổ chức thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn để đáp ứng các nhu cầu của người dân từng địa phương; tăng cường phối hợp với UBMTTQVN và các tổ chức đoàn thể ở cấp mình để tuyên truyền, vận động nhân dân thực hiện chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước. Các cuộc họp, hội nghị của UBND bàn về các vấn đề quan trọng đều có sự tham dự của Ban Thường trực MTTQ và các đoàn thể ở địa phương. Mặt khác, Mặt trận tổ quốc, các tổ chức đoàn thể và nhân dân cũng đóng góp vai trò tích cực trong việc tham gia xây dựng và củng cố bộ máy chính quyền, thực hiện các chính sách pháp luật và giám sát các hoạt động của cơ quan nhà nước, cán bộ, công chức tại địa phương. - Sự phối hợp giữa UBND với Mặt trận và các tổ chức đoàn thể trên nhiều lĩnh vực như phát triển sản xuất, phổ cập giáo dục và xóa mù chữ, dân số kế hoạch hóa gia đình, giải quyết việc làm, cứu trợ, phong trào quần chúng bảo vệ an ninh tổ quốc, tôn giáo... đã đạt được một số kết quả góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý Nhà nước của chính quyền địa phương. Trong quá trình chỉ đạo, điều hành thực hiện nhiệm vụ tại địa phương, UBND tỉnh đã chủ động phân cấp cho UBND cấp huyện, ủy quyền cho Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn theo nguyên tắc những việc gì cấp nào có thể làm tốt, hiệu quả hơn thì giao cho cấp đó, vì vậy đã tạo chuyển biến tích cực, cụ thể như: + Đã phân cấp thẩm quyền, trách nhiệm của từng cơ quan, đơn vị trong quản lý sử dụng tài sản nhà nước, đảm bảo cho việc sử dụng tài sản minh bạch, hiệu quả, chống lãng phí; trách nhiệm và quyền hạn của Thủ trưởng đơn vị trong việc quản lý, sử dụng tài sản nhà nước được nâng cao. Trên cơ sở phân cấp này, đa số các đơn vị đã xây dựng Quy chế quản lý, sử dụng tài sản theo đúng các quy định hiện hành và phù hợp với tình hình thực tế của đơn vị; việc công khai tài sản, mua sắm tài sản cố định, xe ô tô được thực hiện theo đúng tiêu chuẩn, định mức, chế độ; công tác quản lý, sử dụng tài sản nhà nước tại các cơ quan, đơn vị của tỉnh được triển khai thực hiện theo đúng quy định. + Từng bước phân cấp cho chính quyền cấp huyện, cấp xã trong quản lý trật tự xây dựng, thực tế cho thấy sự phân cấp này đã phát huy tác dụng. Sự phân cấp trong việc cấp phép và quản lý xây dựng đã tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức, cá nhân trong nước và nước ngoài đầu tư xây dựng công trình và các cá nhân, tổ chức tư vấn thiết kế, nhà thầu xây dựng chấp hành đúng quy định pháp luật, đồng thời thực hiện quyền và nghĩa vụ của mình thông qua giấy phép xây dựng; đảm bảo việc quản lý xây dựng theo quy hoạch và các quy định pháp luật khác có liên quan. Bước đầu, đã xác định được thẩm quyền và trách nhiệm của từng chủ thể trong quản lý lĩnh vực xây dựng, giảm bớt áp lực giải quyết sự vụ cho cấp trên, việc kiểm soát xây dựng không phép, sai phép được chặt chẽ hơn. + Tiến hành phân cấp phân giao ngân sách cho địa phương theo quy định của Luật ngân sách, bảo đảm quyền quyết định ngân sách địa phương của HĐND các cấp, tạo điều kiện thuận lợi cho chính quyền địa phương chủ động xử lý các công việc ở cấp tỉnh. + Việc phân cấp quản lý về tổ chức bộ máy và công chức, viên chức trên địa bàn tỉnh thực hiện đúng quy định hiện hành của pháp luật, đồng thời tạo điều kiện để cho các cơ quan chuyên môn, UBND cấp huyện thuận lợi và chủ động trong quản lý tổ chức bộ máy và đội ngũ công chức, viên chức thuộc quyền. - Về mối quan hệ giữa Chính phủ với HĐND, UBND cấp tỉnh + Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ đã thực hiện đúng thẩm quyền hướng dẫn, kiểm tra hoạt động của HĐND các cấp thông qua việc ban hành các văn bản hướng dẫn tổ chức bầu cử đại biểu HĐND các cấp đầu mỗi nhiệm kỳ; hướng dẫn tổ chức, hoạt động của HĐND các cấp trong nhiệm kỳ; xem xét các báo cáo định kỳ của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương và chỉ đạo HĐND các cấp; quan tâm, tạo điều kiện về cơ sở vật chất, kinh phí hoạt động, phương tiện làm việc đối với HĐND các cấp. + HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương định kỳ thực hiện chế độ thông tin, báo cáo về tình hình hoạt động của HĐND các cấp lên Chính phủ. Đối với các vấn đề vướng mắc, khó khăn phát sinh đã kịp thời báo cáo Chính phủ, các Bộ, ban, ngành Trung ương có liên quan xem xét, giải quyết. + Chính phủ, các Bộ, ngành Trung ương đã tăng cường phân cấp đối với chính quyền tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương; lãnh đạo UBND các cấp quản lý việc thực hiện các nhiệm vụ chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, an ninh quốc phòng ở các địa phương; bảo đảm hiệu lực của bộ máy hành chính nhà nước; bảo đảm việc tôn trọng và chấp hành Hiến pháp và pháp luật; phát huy quyền làm chủ của nhân dân, bảo đảm ổn định và nâng cao đời sống vật chất và văn hoá của nhân dân. + UBND cấp tỉnh thực hiện sự lãnh đạo, chỉ đạo thống nhất của Chính phủ trong quản lý hành chính nhà nước từ Trung ương đến cơ sở; thực hiện công tác quản lý nhà nước trên địa bàn, bảo đảm thực hiện thống nhất, thông suốt trong bộ máy hành chính địa phương; bám sát sự chỉ đạo của Chính phủ, Bộ, ngành Trung ương để xây dựng và điều hành kế hoạch phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng ở địa phương. + UBND cấp tỉnh đã phối hợp với các Bộ, ngành Trung ương trong quản lý nhà nước theo địa bàn lãnh thổ gắn với quản lý theo ngành, lĩnh vực; thực hiện triển khai, tổ chức thi hành tương đối kịp thời, hiệu quả các nghị định, nghị quyết của Chính phủ, quyết định, chỉ thị của Thủ tướng Chính phủ; các văn bản có liên quan của Bộ, ngành Trung ương; chấp hành chế độ thông tin, báo cáo định kỳ và đột xuất theo yêu cầu của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ và các Bộ, ngành Trung ương. + Trong các nhiệm kỳ qua của HĐND và UBND các cấp, Thủ tướng Chính phủ đã thực hiện việc phê chuẩn bầu cử, miễn nhiệm, điều động, cách chức Chủ tịch, Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương thuộc thẩm quyền được giao. Thủ tướng Chính phủ đã đình chỉ thi hành quyết định của một số UBND cấp tỉnh ban hành chính sách ưu đãi đầu tư không phù hợp với quy định của Luật Đầu tư và pháp luật về chính sách thuế đối với các dự án đầu tư ở địa phương. 3.2.2. Hạn chế - Theo quy định hiện hành, Chính quyền địa phương gồm 2 cơ quan được định danh là HĐND và UBND. HĐND được xác định là “cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. HĐND có chức năng quyết định (ra nghị quyết) và giám sát; UBND có trách nhiệm “chấp hành… các văn bản của cơ quan nhà nước cấp trên và Nghị quyết của HĐND… ra quyết định, chỉ thị và kiểm tra việc thi hành những văn bản đó. Việc quy định mô hình tổ chức HĐND và UBND như vậy hiện nay chưa thực sự đáp ứng tiến hành công cuộc đổi mới, mà trọng tâm là đổi mới cơ chế quản lý, điều hành nền kinh tế theo hướng xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, mở cửa, hội nhập, đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa, xây dựng NNPQ kéo theo đó là quá trình đô thị hóa diễn ra mạnh mẽ. Quá trình này đòi hỏi cả chính quyền trung ương và cả chính quyền địa phương phải tự đổi mới, phản ứng một cách nhanh nhạy trước các yêu cầu, đòi hỏi của một nền kinh tế thị trường đầy biến động, cạnh tranh và có vai trò giúp thị trường và đời sống xã hội vận hành an toàn, trật tự, hiệu quả và công bằng hơn. Chính vì vậy, việc tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh cũng tương tự bộ máy chính quyền cấp huyện và cấp xã không tạo được sự chủ động cho chính quyền địa phương trong việc điều hành; nhiều cơ quan trung gian (cấp huyện), làm bộ máy cồng kềnh, không năng động, sáng tạo, hoạt động thiếu hiệu quả, không rõ chức năng của từng cấp chính quyền. - Theo quy định của Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản pháp luật liên quan, quyền hạn của HĐND được thể hiện ở những hình thức và cấp độ khác nhau. Đó là quyền quyết định (quyết định và quy định), quyền thông qua, quyền phê chuẩn. Tuy nhiên, trên thực tế việc ban hành nghị quyết của HĐND ở một số địa phương vẫn có sự nhầm lẫn. Quyền quyết định của HĐND là quyền phán quyết, định ra một vấn đề mà pháp luật quy định hoặc quyền đặt ra, thay đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ các quy định, tạo sự bắt buộc các chủ thể phải thực hiện. Quyền quyết định của HĐND được thể hiện ở hai dạng: Thứ nhất là quyết định về một vấn đề cụ thể được thể hiện trong các nghị quyết cá biệt. Ví dụ, quyết định về chương trình xây dựng nghị quyết, về hoạt động giám sát hàng năm, về việc hủy bỏ, bãi bỏ văn bản quy phạm pháp luật của HĐND, UBND… Thứ hai là quy định, đặt ra các quy tắc xử sự chung được áp dụng nhiều lần đối với mọi đối tượng hoặc một nhóm đối tượng và có hiệu lực trong phạm vi địa phương. Dạng này được thể hiện trong các nghị quyết quy phạm, như: nghị quyết về phân cấp nguồn thu, nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách ở địa phương; nghị quyết quy định thu các loại phí, lệ phí; nghị quyết quy định số lượng và mức phụ cấp đối với những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã, ở thôn, bản, tiểu khu… Quyền thông qua của HĐND là quyền cho ý kiến thể hiện sự đồng ý về một vấn đề (thường là các quy hoạch, kế hoạch, đề án) do UBND trình xin ý kiến trước khi UBND quyết định hoặc trình cấp trên quyết định, phê duyệt theo thẩm quyền. Ví dụ, tại khoản 2 Điều 9 Luật Điện lực quy định: UBND cấp tỉnh tổ chức lập quy hoạch phát triển điện lực ở địa phương trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình Bộ trưởng Bộ Công nghiệp (nay là Bộ Công thương) phê duyệt. Tại các Điều 25 và 26 Luật Đất đai năm 2003 quy định: UBND cấp tỉnh có trách nhiệm tổ chức thực hiện việc lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất trình HĐND cùng cấp thông qua trước khi trình Chính phủ xét duyệt. Ngoài ý nghĩa là một dạng quyền hạn của HĐND thì thuật ngữ “thông qua” còn được sử dụng với ý nghĩa để chỉ một hoạt động tại kỳ họp của HĐND, đó là việc biểu quyết nhất trí đối với các dự thảo nghị quyết. Khoản 2, Điều 29 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND quy định: Dự thảo nghị quyết được thông qua khi có quá nửa tổng số đại biểu HĐND biểu quyết tán thành. Quyền phê chuẩn là quyền xem xét, cho ý kiến thể hiện sự đồng ý với kết quả đã thực hiện của UBND, của HĐND cấp dưới về một vấn đề mà pháp luật quy định. Chẳng hạn như: phê chuẩn quyết toán ngân sách địa phương; phê chuẩn nghị quyết của HĐND cấp huyện về việc giải tán HĐND cấp xã... Như vậy, sự khác nhau giữa thông qua với phê chuẩn rất rõ: thông qua là cho ý kiến trước khi quyết định (tiền kiểm), còn phê chuẩn là cho ý kiến sau khi đã thực hiện (hậu kiểm). Như vậy, mặc dù quy định trong nhiều văn bản pháp luật, nhưng đều có dấu hiệu chung để phân biệt các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết: đối với những vấn đề theo quy định của pháp luật thuộc thẩm quyền của HĐND thì quyền hạn đó là quyết định hoặc quy định (tương ứng với nghị quyết cá biệt hoặc nghị quyết quy phạm); đối với những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND cùng cấp hoặc của cấp trên mà UBND xin ý kiến trước khi trình cơ quan có thẩm quyền quyết định theo quy định của pháp luật thì quyền hạn của HĐND là quyền thông qua; đối với những vấn đề đã được thực hiện nhưng theo quy định của pháp luật, sau khi thực hiện phải có ý kiến của HĐND thì quyền hạn đó là quyền phê chuẩn. Mặc dù Luật Tổ chức HĐND và UBND và các văn bản pháp luật chuyên ngành đã quy định rất cụ thể về các dạng quyền hạn của HĐND trong việc ban hành nghị quyết, nhưng trên thực tế, HĐND ở một số địa phương đã xác định không đúng về quyền hạn: có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của mình thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng thông qua (như thông qua dự toán thu, chi ngân sách, thông qua chương trình xây dựng nghị quyết và hoạt động giám sát...). Ngược lại, có những vấn đề thuộc thẩm quyền quyết định của UBND thì HĐND lại ban hành nghị quyết dưới dạng quyết định. Ví dụ, theo quy định tại Điều 114 Luật Đất đai năm 2013, UBND cấp tỉnh xây dựng và trình Hội đồng nhân dân cùng cấp thông qua bảng giá đất trước khi ban hành. Với quy định này thì HĐND chỉ có thẩm quyền cho ý kiến (tức là thông qua bảng giá đất mà UBND xin ý kiến), còn thẩm quyền quyết định, ban hành bảng giá đất thuộc UBND cấp tỉnh. Tuy nhiên, hiện nay Nghị quyết của HĐND một số tỉnh lại ban hành dưới dạng quy định giá đất rồi giao cho UBND triển khai thực hiện. Thậm chí cùng một vấn đề nhưng nghị quyết của HĐND tỉnh này thì “thông qua” nghị quyết của HĐND tỉnh khác thì lại “quy định”. Chẳng hạn như việc triển khai thi hành Nghị định số 92/2009/NĐ-CP (về chức danh, số lượng những người hoạt động không chuyên trách ở cấp xã và ở thôn, tổ dân phố), mặc dù Nghị định này đã quy định cụ thể HĐND cấp tỉnh quy định về chức danh, mức phụ cấp của từng chức danh, nhưng có tỉnh thì ban hành nghị quyết “quy định số lượng, chức danh,...”, có tỉnh thì ban hành nghị quyết “thông qua số lượng, chức danh...”, thậm chí có tỉnh lại ban hành nghị quyết dưới dạng “thông qua đề án về số lượng, chức danh,...”. Thực tế còn có những địa phương, hầu hết các nghị quyết ban hành đều theo dạng “thông qua”. Sở dĩ như vậy là do có sự đồng nhất khái niệm thông qua với hàm nghĩa là một dạng quyền hạn dùng để chỉ một hoạt động tại kỳ họp. - Trong chế độ trách nhiệm của tập thể UBND, Chủ tịch UBND còn chưa có quy định cụ thể để xác định rõ đâu là thẩm quyền, trách nhiệm của tập thể, đâu là trách nhiệm của cá nhân phụ trách, dẫn đến có những vụ việc sai phạm trong quản lý, điều hành nhưng khó xác định trách nhiệm để xử lý. Chế độ lãnh đạo tập thể đòi hỏi khi quyết định những vấn đề thuộc thẩm quyền của UBND đều phải tổ chức họp, thảo luận để lấy ý kiến tập thể, do đó có trường hợp gây lãng phí thời gian, không kịp thời giải quyết một số việc, nhất là những công việc có tính cấp bách, từ đó chưa phát huy đúng mức vai trò, trách nhiệm, tính quyết đoán của từng thành viên UBND cũng như người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương. - Trong công tác cán bộ, Luật Tổ chức HĐND và UBND quy định Chủ tịch UBND có thẩm quyền bổ nhiệm, miễn nhiệm, điều động, cách chức, khen thưởng, kỷ luật cán bộ, công chức nhà nước theo sự phân cấp quản lý. Nhưng trên thực tế, công tác cán bộ thực hiện theo nguyên tắc Đảng thống nhất lãnh đạo và quản lý, đồng thời quy trình về công tác cán bộ được quy định nhiều khâu, nhiều bước nên việc thực hiện quyền hạn của Chủ tịch UBND trong công tác cán bộ còn gặp nhiều khó khăn, hạn chế và chưa có tính thực quyền. - Cơ cấu tổ chức của UBND các cấp theo luật định gồm có Chủ tịch, các Phó Chủ tịch và các Ủy viên. Tuy nhiên, trong thực tế thì chủ yếu là do Chủ tịch và các Phó Chủ tịch chỉ đạo, điều hành mọi công việc thuộc nhiệm vụ, quyền hạn của UBND, còn các Ủy viên chỉ tham gia phiên họp định kỳ hàng tháng của UBND chứ không tham gia điều hành trực tiếp công việc hàng ngày, vì vậy vai trò của các Ủy viên trong thực tế là rất mờ nhạt và hình thức. - Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ như hiện nay chưa đa dạng hóa mô hình chính quyền địa phương cho dù chúng ta đã thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường tại một số tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương; chưa phân biệt rõ giữa chính quyền nông thôn và thành thị; cơ cấu tổ chức các cơ quan chuyên môn thuộc UBND còn rập khuôn, cơ bản giống các cơ quan ở trung ương, mặc dù điều kiện, đặc điểm, tính chất và nhiệm vụ quản lý ở mỗi cấp rất khác nhau; mối quan hệ giữa trung ương và chính quyền địa phương vẫn nặng về cơ chế “xin cho”, làm hạn chế tính chủ động, sáng tạo của địa phương. - Một trong những khó khăn, vướng mắc của UBND trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn là sau khi các đạo luật có hiệu lực thi hành nhưng chưa có văn bản hướng dẫn của trung ương nên khó thực hiện. Bên cạnh đó, vẫn còn tình trạng các văn bản pháp luật không thống nhất, thậm chí có sự mâu thuẫn, xung đột làm cho địa phương lúng túng trong quá trình triển khai thực hiện hoặc bế tắc trong xử lý các vụ việc cụ thể. - Trong chỉ đạo, điều hành của UBND cấp tỉnh tuy đã đạt được những kết quả đáng ghi nhận trên các lĩnh vực nhưng việc tổ chức quán triệt các Nghị quyết ở một số nơi chưa tốt, cải cách hành chính ở một số lĩnh vực còn chậm, tình hình kinh tế xã hội còn nhiều yếu kém; công tác quy hoạch và chỉ đạo thực hiện quy hoạch, quản lý sử dụng đất, môi trường đầu tư còn ách tắc ảnh hưởng đến thu hút đầu tư. Đời sống một bộ phận nhân dân ở vùng sâu, vùng xa còn gặp nhiều khó khăn, chưa đáp ứng được nhu cầu giải quyết việc làm cho người lao động, việc khám chữa bệnh phục vụ nhân dân vùng sâu, vùng xa, vùng đồng bào dân tộc thiểu số còn hạn chế... Các cấp, các ngành chưa thật tập trung đẩy mạnh thực hiện các nhiệm vụ trọng tâm nên kết quả đạt được chưa cao. Công tác quản lý nhà nước trên một số lĩnh vực còn có sai sót, khuyết điểm; một bộ phận cán bộ, công chức sa sút phẩm chất đạo đức, quan liêu, thiếu tinh thần trách nhiệm, vi phạm pháp luật đã làm giảm sút uy tín của nhân dân đối với bộ máy chính quyền địa phương. - Trong mối quan hệ với Chính phủ, phạm vi ban hành văn bản của Chính phủ hướng dẫn HĐND còn rất hẹp. Do quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương nên Chính phủ không thường xuyên chỉ đạo HĐND; các văn bản của Chính phủ chưa chú trọng quy định nhiệm vụ của HĐND vì thế dẫn đến mối quan hệ giữa Chính phủ và HĐND chưa gắn kết thường xuyên. - Theo quy định của Hiến pháp, Thủ tướng Chính phủ có quyền phê chuẩn việc bầu cử Chủ tịch, các Phó Chủ tịch UBND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Tuy nhiên, thực tiễn áp dụng cho thấy nếu trường hợp Thủ tướng Chính phủ không phê chuẩn thì chưa có quy định hướng dẫn thực hiện [5]. - Hiến pháp chỉ quy định thẩm quyền của Chính phủ về điều chỉnh địa giới hành chính nhưng không có tiêu chí về thành lập, chia, tách, sáp nhập, giải thể, điều chỉnh địa giới, dẫn đến nảy sinh nhiều vấn đề bất cập như điều chỉnh địa giới hành chính thường xuyên, thiếu ổn định, tăng bộ máy, tăng cán bộ nhưng năng lực quản lý không hiệu quả hơn. - Mối quan hệ giữa HĐND cấp tỉnh với Chính phủ chưa được xác định cụ thể; việc phân cấp cho HĐND và UBND cấp dưới chưa được thể chế hóa đầy đủ, kịp thời và phù hợp với yêu cầu, mục tiêu được đề ra. - Mối quan hệ giữa Chính phủ với HĐND, UBND chưa được xác định rõ ràng nên trên thực tế chỉ dừng lại ở góc độ kiểm tra, trao đổi nghiệp vụ, giải đáp thắc mắc, báo cáo công tác, hội nghị tổng kết, giao ban... và chủ yếu là quan hệ giữa Chính phủ với UBND cấp tỉnh. - Quy định tại khoản 5, Điều 114 Hiến pháp nhằm đảm bảo tính pháp chế trong tổ chức, hoạt động của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương, bảo đảm tính thống nhất của hệ thống pháp luật. Tuy nhiên, qua gần 20 năm thực hiện Hiến pháp, chưa có nghị quyết nào của HĐND tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương bị Thủ tướng Chính phủ đình chỉ việc thi hành [5]. 3.2.3. Nguyên nhân của những hạn chế, bất cập - Những hạn chế, bất cập nêu trên có nhiều nguyên nhân, song chủ yếu là do quan điểm, nhận thức về các chủ trương, giải pháp phân cấp quản lý nhà nước giữa chính quyền các cấp chưa rõ ràng, rành mạch, thiếu nhất quán, lo ngại phân cấp mạnh dẫn đến tình trạng cục bộ, tản quyền. - Hệ thống pháp luật thiếu đồng bộ, chưa đáp ứng với yêu cầu của phát triển kinh tế - xã hội trong tình hình mới. Luật Tổ chức HĐND và UBND đã được sửa đổi, song chưa làm rõ sự khác biệt về thẩm quyền giữa các cấp chính quyền địa phương, giữa HĐND và UBND cùng cấp và nội dung quản lý nhà nước trên các địa bàn lãnh thổ (nông thôn, đô thị, hải đảo, miền núi). Các văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành chưa giải quyết triệt để quan hệ phân cấp và thiếu tính ổn định. - Công tác chỉ đạo của tập thể UBND và các Ủy viên phụ trách theo từng lĩnh vực chưa thật tập trung, quyết liệt. UBND tỉnh còn thiếu sót trong việc chỉ đạo các sở, ngành chức năng kiểm tra, đôn đốc các chủ đầu tư thực hiện đầy đủ các quy trình, thủ tục và nghĩa vụ về nộp tiền sử dụng đất, thuê đất; triển khai thực hiện quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất chưa theo kịp với thực tế phát sinh. Việc phân công, phân cấp, phối hợp giữa các ngành, giữa cấp trên với cấp dưới chưa chặt chẽ, thiếu đồng bộ nên hiệu quả chưa cao. - Quản lý nhà nước từ tỉnh đến cơ sở trên một số mặt còn sơ hở nhất là trong quản lý đất đai, tài nguyên khoáng sản và môi trường…Ý thức chấp hành của các cơ quan chuyên môn trong tham mưu, đề xuất giải quyết công việc trên từng lĩnh vực chưa được đề cao, chưa phát huy triệt để vai trò trách nhiệm trong từng lĩnh vực của mình; công tác phối hợp trong tham mưu, đề xuất chưa được chặt chẽ, đồng bộ; công tác chỉ đạo, kiểm tra, giám sát công chức, viên chức thuộc quyền trong thực hiện nhiệm vụ được giao chưa sâu sát và đôn đốc kịp thời… - Theo quy định của pháp luật hiện hành, UBND làm việc theo chế độ tập thể, “quyết định theo đa số” nhưng dù Chủ tịch UBND tỉnh được xác định là người “lãnh đạo, điều hành hoạt động của UBND”, nhưng thẩm quyền riêng khá hạn chế. Điều 127, Luật Tổ chức HĐND và UBND năm 2003 quy định: Thẩm quyền, trách nhiệm của Chủ tịch UBND chủ yếu tập trung ở việc giải quyết các thủ tục như đôn đốc kiểm tra công việc, triệu tập và chủ trì các phiên họp của UBND, ký thay mặt UBND các văn bản quản lý hành chính; phải “chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của mình” và “cùng với tập thể UBND chịu trách nhiệm về hoạt động của UBND và HĐND và cơ quan nhà nước cấp trên”. Điều đó cho thấy, người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương chưa đủ các thẩm quyền cần thiết để thể hiện đúng vai trò, trách nhiệm. - Chế độ làm việc, quyết định tập thể cùng với sự không rõ ràng về trách nhiệm của tập thể và cá nhân người đứng đầu UBND, trong thực tế đã hạn chế tính kịp thời, nhanh nhạy, thông suốt của quản lý, điều hành hành chính, vì tập thể UBND chỉ họp định kỳ tháng một lần, trường hợp đặc biệt mới tổ chức phiên họp đột xuất, trong khi việc điều hành đòi hỏi phải có những quyết định kịp thời. Trong khi đó các thành viên khác của UBND không có điều kiện, khả năng tham gia vào các quyết định chung của tập thể UBND, cũng như không thể thay mặt Chủ tịch UBND trong chỉ đạo, điều hành. Chế độ quyết định tập thể, trong nhiều trường hợp chỉ mang tính hình thức, chỉ là hợp thức hóa các quyết định cá nhân người đứng đầu hoặc là chỗ dựa cho những người đứng đầu muốn trốn tránh trách nhiệm cá nhân. Do đó, rất khó xem xét, định rõ trách nhiệm cá nhân người đứng đầu UBND, còn trách nhiệm tập thể UBND thì chung chung, khó xử lý. Những nhận xét, đánh giá về ưu điểm; tồn tại, hạn chế và nguyên nhân của những tồn tại, hạn chế nêu trên là cơ sở cho việc nghiên cứu, hoàn thiện pháp luật về tổ chức chính quyền cấp tỉnh nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. 3.2.4. Những vấn đề đặt ra từ thực trạng tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Mặc dù Hiến pháp 2013 đã được ban hành nhưng các quy định của Hiến pháp mới chỉ dừng ở những quy định mang tính nguyên tắc, những vấn đề lớn. Vì vậy để đáp ứng yêu cầu đổi mới tổ chức chính quyền địa phương nhằm thực hiện quyền làm chủ của nhân ở địa phương, phát huy quyền chủ động, năng động, sáng tạo và tăng cường trách nhiệm của địa phương và cơ sở trong cơ chế quản lý mới, thực hiện nhiệm vụ xây dựng NNPQ, kế thừa kinh nghiệm và các giá trị của Hiến pháp 1946 và các bản Hiến pháp sau này, thực tiễn tổ chức chính quyền địa phương của nước ta và kinh nghiệm của các nước, đặc biệt là các quy định của Hiến pháp 2013, có thể đưa ra một số vấn đề về thực trạng tổ chức bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng làm cơ sở cho việc hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng như sau: Một là, mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của nước ta hiện nay chưa xác định rõ được các nguyên tắc tổ chức trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, giữa UBND với HĐND cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ). Hiến pháp quy định nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước là các cơ quan nhà nước đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Tuy nhiên, từ các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND và thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy tính tập trung thường hướng về trung ương, về cấp trên và địa phương, cấp dưới cũng không có nhiều quyền chủ động để phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên một số địa phương đã có những chính sách, quy định vượt rào, không đúng pháp luật. Hai là, việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm qua chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế. Vì thế nên có thực tế là sáp nhập, chia tách tỉnh. Đồng thời, do không xác định đúng các đơn vị hành chính nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh, mấy cấp ở thành phố, cấp nào có HĐND, cấp nào chỉ có UBND. Ba là, cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Điều này có cơ sở lịch sử và thực tiễn là ở nước ta trước đây đã từng có là cấp Kỳ thời Pháp thuộc và thời kỳ đầu sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, cấp Bộ theo Hiến pháp 1946, cấp Chiến khu và sau đó là Liên khu thời kỳ kháng chiến chống Pháp; và một số nước trên thế giới cũng thiết kế đơn vị hành chính này. Bốn là, cần nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị theo hướng căn cứ vào những đặc thù phát triển, chứ không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn này có nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng, nhất là thành phố trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá, khoa học... có ảnh hưởng đối với cả một vùng, cũng như đối với cả nước. Vì vậy, cần phải nghiên cứu tổ chức các cấp chính quyền địa phương sao cho phù hợp với tính đa dạng của các địa phương, phản ánh được các đặc điểm và điều kiện đặc thù của địa phương nhằm phát huy tính chủ động, năng động, các tiềm năng của địa phương. Tổ chức chính quyền ở các đô thị cần phải được xem xét riêng biệt sao cho phù hợp và bảo đảm phát triển có kế hoạch, đồng đều, thống nhất trong một đô thị, chứ không thể quản lý theo kiểu chia tách, cắt khúc như lâu nay. Năm là, việc quy định về vấn đề phân cấp hiện nay còn chưa cụ thể, không rõ ràng, không nhất quán và còn tản mạn. Để tăng cường tính chủ động, năng động và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và đầy đủ thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới theo phương châm: việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới. Sáu là, xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn mới. KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 Nghiên cứu các quy định pháp luật và thực trạng hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh (thông qua HĐND và UBND) từ 1945 đến nay có thể rút ra một số vấn đề sau đây: - Mô hình tổ chức bộ máy chính quyền địa phương của nước ta hiện nay chưa xác định rõ được các nguyên tắc tổ chức trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương với nhau, giữa UBND với HĐND cùng cấp và với cơ quan hành chính nhà nước cấp trên (đối với cấp tỉnh là với Chính phủ). Hiến pháp quy định nguyên tắc cơ bản trong tổ chức bộ máy nhà nước là các cơ quan nhà nước đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Tuy nhiên, từ các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND và thực tiễn thi hành pháp luật cho thấy tính tập trung thường hướng về trung ương, về cấp trên và địa phương, cấp dưới cũng không có nhiều quyền chủ động để phát huy sự sáng tạo, năng động trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc của mình nên một số địa phương đã có những chính sách, quy định vượt rào, không đúng pháp luật. - Việc phân chia đơn vị hành chính lãnh thổ ở nước ta những năm vừa qua chưa được giải quyết thoả đáng về lý luận và thực tế. Vì thế nên mới có chuyện khi thì sáp nhập tỉnh, rồi sau đó lần lượt chia tách tỉnh. Đồng thời, do không xác định đúng các đơn vị hành chính nên chúng ta không giải quyết được vấn đề tổ chức mấy cấp chính quyền ở tỉnh, mấy cấp ở thành phố, cấp nào có HĐND, còn cấp nào chỉ có UBND. Ngay cả Hiến pháp năm 2013 cũng chỉ quy định “cấp chính quyền địa phương gồm có HĐND và UBND được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”, nhưng việc xác định cấp chính quyền nào có HĐND và UBND thì cũng còn chờ các quy định hướng dẫn thi hành. - Cần nghiên cứu, quy định thêm một cấp đơn vị hành chính có tính chất vùng hoặc miền gồm một số tỉnh, thành phố để tổ chức bộ máy hành chính gọn nhẹ nhưng có thẩm quyền cụ thể, đại diện cho Chính phủ để kịp thời chỉ đạo và kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Điều này có cơ sở lịch sử và thực tiễn là ở nước ta trước đây đã từng có là cấp Kỳ thời Pháp thuộc và thời kỳ đầu sau Cách mạng tháng Tám năm 1945, cấp Bộ theo Hiến pháp 1946, cấp Chiến khu và sau đó là Liên khu thời kỳ kháng chiến chống Pháp; và một số nước trên thế giới cũng thiết kế đơn vị hành chính này. - Cần nghiên cứu và giải quyết dứt điểm mô hình tổ chức chính quyền ở địa bàn nông thôn và đô thị theo hướng căn cứ vào những đặc thù phát triển, chứ không thể tổ chức như nhau trong khi giữa hai địa bàn này có nhiều khác nhau về điều kiện kinh tế, địa lý, dân cư, kết cấu hạ tầng, nhất là thành phố trực thuộc trung ương còn có vị trí, vai trò của một trung tâm kinh tế, chính trị, văn hoá, khoa học... có ảnh hưởng đối với cả một vùng, cũng như đối với cả nước. Vì vậy, cần phải nghiên cứu tổ chức các cấp chính quyền địa phương sao cho phù hợp với tính đa dạng của các địa phương, phản ánh được các đặc điểm và điều kiện đặc thù của địa phương nhằm phát huy tính chủ động, năng động, các tiềm năng của địa phương. Tổ chức chính quyền ở các đô thị cần phải được xem xét riêng biệt sao cho phù hợp và bảo đảm phát triển có kế hoạch, đồng đều, thống nhất trong một đô thị, chứ không thể quản lý theo kiểu chia tách, cắt khúc như lâu nay. - Việc quy định về vấn đề phân cấp hiện nay còn chưa cụ thể, không rõ ràng, không nhất quán và còn tản mạn. Để tăng cường tính chủ động, năng động và tự chịu trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, của mỗi tỉnh, thành phố cần phải phân định rõ và đầy đủ thẩm quyền cho địa phương, cho cấp dưới theo phương châm: việc gì, ở cấp nào có điều kiện và khả năng thực hiện tốt nhất thì phân giao đầy đủ quyền hạn và bảo đảm những điều kiện cần thiết cho cấp đó giải quyết. Cơ quan được phân giao thẩm quyền phải hoàn toàn chịu trách nhiệm về các quyết định của mình. Các cơ quan chính quyền cấp trên tăng cường kiểm tra, giám sát nhưng không can thiệp, làm thay cấp dưới. - Xu hướng chung của các nhà nước dân chủ trên thế giới hiện nay là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản. Hiện nay Liên hợp quốc đang tiến tới xây dựng và thông qua Hiến chương quốc tế về tự quản địa phương. Vì vậy, cần nghiên cứu tiếp thu những kinh nghiệm hay của tổ chức tự quản địa phương, những điều kiện và khả năng có thể áp dụng được ở nước ta để hướng tới đổi mới một cách cơ bản tổ chức chính quyền địa phương trong giai đoạn mới. Chương 4 QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 4.1. QUAN ĐIỂM HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 4.1.1. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn với việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng Từ nhận thức quyền lực nhà nước là thống nhất nhưng có sự phân công và phối hợp chặt chẽ giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nên cải cách bộ máy nhà nước phải tiến hành đổi mới tổ chức và hoạt động của Quốc hội, Chính phủ, các cơ quan Tư pháp và chính quyền địa phương một cách đồng bộ, vừa xử lý các vướng mắc, bất cập trong mối quan hệ giữa các cơ quan trong bộ máy nhà nước ở Trung ương và địa phương, vừa tạo ra được những đột phá để cải cách toàn bộ bộ máy nước nói chung và bộ máy hành chính nhà nước và chính quyền địa phương nói riêng. Nhà nước ta được tổ chức theo mô hình thống nhất, đơn nhất nên xét về bản chất xác định nguyên tắc xây dựng chính quyền địa phương cũng chính là định hình nguyên tắc về mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương. Vì vậy, bên cạnh nguyên tắc phân công và phối hợp giữa các cơ quan nhà nước Trung ương cần xác định rõ mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương không chỉ đơn thuần về phương diện tổ chức quyền lực nhà nước, mà rộng hơn còn liên quan đến việc tổ chức quyền lực chính trị. Nhà nước ta là nhà nước của nhân dân, tất cả quyền lực nhà nước (quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp) thuộc về nhân dân và tập trung thống nhất ở nhân dân; nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước một cách trực tiếp và gián tiếp thông qua sự phân công, phối hợp giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp, phân cấp giữa trung ương và địa phương. 4.1.2. Hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, đồng thời phải đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng là nhằm xây dựng bộ máy chính quyền địa phương mạnh mẽ và trong sạch, thật sự của dân, do dân và vì dân; đủ khả năng và điều kiện thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn, quản lý và tổ chức tốt việc cung ứng dịch vụ công cho người dân và tổ chức, tạo mọi điều kiện phát triển kinh tế góp phần nâng cao đời sống nhân dân; phát huy hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân trong việc xây dựng và kiểm tra, giám sát bộ máy chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức. Với tư cách là bộ máy chính quyền có tính đầu tàu ở địa phương, xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần trên cơ sở phân biệt lợi ích quốc gia và lợi ích của cộng đồng lãnh thổ nhưng phải bảo đảm chủ quyền quốc gia và lợi ích quốc gia; bảo đảm sự liên kết và phối hợp giữa Trung ương và địa phương. Sự tham gia của địa phương vào việc quyết định các vấn đề có liên quan đến địa phương; hỗ trợ từ phía Trung ương đối với một số hoạt động của địa phương. Sự phối hợp trong việc thực hiện những thẩm quyền chung của cả trung ương và địa phương hoặc những thẩm quyền chưa được pháp luật giao cụ thể cho một cấp cụ thế. Nguyên tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa đòi hỏi tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương các cấp phải trong khuôn khổ Hiến pháp và pháp luật. Pháp chế xã hội chủ nghĩa là thống nhất, thể hiện quyền lực nhà nước thống nhất, không phân biệt theo vùng, theo đơn vị hành chính lãnh thổ hoặc pháp chế trung ương, pháp chế địa phương. Mọi nghị quyết của HĐND, quyết định, chỉ thị… của UBND và Chủ tịch UBND phải được ban hành trên cơ sở các quy định của Hiến pháp, luật, pháp lệnh, các văn bản của Chính phủ, các Bộ và của các cơ quan nhà nước cấp trên. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải bảo đảm sự lãnh đạo, chỉ đạo, điều hành tập trung thống nhất và thông suốt của Trung ương; đồng thời phát huy quyền tự chủ, tính năng động, sáng tạo của chính quyền địa phương. 4.1.3. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn liền với phát huy dân chủ, giữ vững kỷ cương nhà nước ở địa phương, nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương Mỗi cấp quyền địa phương là một chủ thể quản lý nhà nước trên địa bàn các đơn vị hành chính lãnh thổ, có đối tượng, phạm vi xác định, có chức năng nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể. Do đó, với vị trí là cấp chính quyền cầu nối giữa trung ương và địa phương, bộ máy chính quyền cấp tỉnh tất yếu phải có quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm nhiều hơn trong việc thực hiện nhiệm vụ, thẩm quyền quản lý nhà nước theo sự phân cấp, phân quyền tại địa phương. Trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa và sự đổi mới vai trò, chức năng của Nhà nước trong việc quản lý và phục vụ xã hội, hoạt động quản lý nhà nước, để mỗi tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có sự đổi mới, phát triển mạnh mẽ thì bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần phát huy sự năng động sáng tạo, vai trò tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với trung ương trong quản lý điều hành hành chính nhà nước trên địa bàn lãnh thổ và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội phù hợp với đặc điểm điều kiện cụ thể của mỗi địa phương. Cụ thể là: - Bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải được phân định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền trong quan hệ với các cơ quan nhà nước ở trung ương và trong quan hệ với mỗi cấp chính quyền địa phương; xác định cụ thể những loại việc đích thực của mỗi cấp chính quyền phải thực hiện phù hợp với yêu cầu và năng lực thực tế của mỗi cấp. Đối với những công việc được xác định là của cấp tỉnh, Trung ương không làm thay, không can thiệp trực tiếp mà chủ yếu chỉ thực hiện việc kiểm tra, thanh tra việc tuân thủ pháp luật, chính sách và hướng dẫn hỗ trợ trong những trường hợp cần thiết. Vì vậy, cần có cơ chế đảm bảo trên thực tế thẩm quyền của cấp tỉnh trong việc quyết định tài chính - ngân sách và về tổ chức - cán bộ như là những điều kiện tiên quyết để đảm bảo quyền tự chủ, tự quản của địa phương. Chính quyền địa phương để chủ động, năng động thực hiện các nhiệm vụ quản lý Nhà nước và phát triển kinh tế - xã hội địa phương cần được Chính phủ phân cấp, phân quyền hợp lý, đề cao tính tự chủ, tự chịu trách nhiệm với sự kiểm soát của Trung ương và tính minh bạch, giải trình cao. Do đó, cần rõ việc của Nhà nước Trung ương trực tiếp thống nhất nắm giữ và những việc cần trao quyền đầy đủ cho chính quyền địa phương thực hiện [84]. - Quyền tự chủ, tự quản của bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải đặt trong sự quản lý thống nhất của Trung ương về thể chế, chính sách vĩ mô, về chất lượng quy hoạch phát triển chung của các ngành, vùng, khu vực, lãnh thổ và về kiểm tra, thanh tra. Không thể coi việc đảm bảo quyền tự chủ, tự quản của chính quyền địa phương như là sự thoát ly, tách rời khỏi nhà nước Trung ương và không thể làm phát sinh tình trạng cát cứ, cục bộ địa phương, không để tạo ra sự đối lập lợi ích giữa địa phương và trung ương. 4.1.4. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và đặc thù của từng địa phương Các đơn vị hành chính - lãnh thổ nói chung, cấp tỉnh nói riêng về thực chất rất khác nhau trên nhiều phương diện từ các yếu tố địa lý - tự nhiên, tính chất và trình độ phát triển kinh tế - xã hội, văn hóa đến cơ cấu dân cư, tâm lý xã hội và truyền thống văn hóa. Sự khác nhau trên nhiều phương diện như vậy đòi hỏi các đơn vị hành chính - lãnh thổ phải được tổ chức và quản lý phù hợp với các điều kiện đặc thù của chúng. Có như vậy mới thật sự phát huy được thế mạnh của từng đơn vị lãnh thổ, đồng thời khắc phục được các yếu điểm của từng vùng để thúc đẩy sự phát triển của địa phương và của cả nước. Chức năng, nhiệm vụ, cơ cấu tổ chức và bố trí cán bộ của mỗi cấp, mỗi loại hình chính quyền địa phương cũng có sự khác nhau và phải phù hợp với điều kiện kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở mỗi địa phương. Chính vì vậy cần bảo đảm sự tương thích giữa khối lượng thẩm quyền và năng lực thực hiện của chính quyền địa phương các cấp và mỗi địa phương cấp tỉnh trong mối quan hệ với trung ương cũng cần tính đến những đặc thù, điều kiện riêng, đòi hỏi phải có sự đa dạng về mô hình tổ chức chính quyền địa phương chứ không nên thống nhất một kiểu mô hình cứng nhắc như hiện nay (phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền giống nhau, cơ cấu tổ chức bộ máy giống nhau, bố trí cán bộ, chính sách chế độ, giống nhau giữa các địa phương và các vùng, miền, giữa các đô thị và nông thôn, giữa chính quyền tỉnh, huyện, xã…). 4.1.5. Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải đảm bảo tính thực quyền của Hội đồng nhân dân, đề cao vai trò quyết định và giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. HĐND là cơ quan đại biểu, đại diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân địa phương, do nhân dân địa phương bầu ra, đóng vai trò là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền dân chủ đại diện trong quản lý xã hội ở địa phương. Do vậy, HĐND có hai chức năng cơ bản đó là: Quyết định phương hướng, nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân địa phương và giám sát các hoạt động của cơ quan hành chính địa phương. Để HĐND có thể thực hiện được hai chức năng cơ bản này, cần thiết phải tạo lập được một cơ chế hữu hiệu để HĐND có thực quyền chứ không mang tính hình thức, chỉ quyết định được những vấn đề đã được quyết định từ cấp trên và cấp ủy đảng, thông qua nghị quyết để đề nghị cấp trên giải quyết. Đối với HĐND cấp tỉnh có tầm bao quát, đại diện cho nhân dân trên địa bàn tỉnh, cần tạo cho HĐND cấp tỉnh đủ các điều kiện cần thiết để nó có thể quyết định cũng như giám sát được một cách có hiệu lực, hiệu quả. Đó là: - Xác định rõ những nhiệm vụ cần phân cấp, phân quyền cho địa phương để HĐND cấp tỉnh trực tiếp quyết định giám sát; quyết định được nhiệm vụ của địa phương; Tạo lập cơ chế rõ ràng, cụ thể để HĐND thực hiện tốt chức năng quyết định và chức năng giám sát của mình (như cơ chế HĐND bỏ phiếu tín nhiệm các chức danh do HĐND bầu ra…). - Đổi mới quan hệ cấp ủy đảng với HĐND cấp tỉnh: Đảng lãnh đạo nhưng Đảng không quyết định thay HĐND đối với những việc thuộc chức năng của HĐND. - Đề cao vai trò của pháp luật, pháp chế trong tổ chức và hoạt động của hệ thống chính trị ở mỗi cấp địa phương, mọi tổ chức và cán bộ thuộc hệ thống chính trị đều phải tuân thủ pháp luật và hoạt động trong khuôn khổ pháp luật. - Đổi mới cơ chế, phương pháp đề cử, ứng cử, bầu đại biểu HĐND để nhân dân lựa chọn thực sự dân chủ hơn những đại biểu xứng đáng nhất vào HĐND. 4.2. GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN BỘ MÁY CHÍNH QUYỀN CẤP TỈNH ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM 4.2.1. Hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Hoàn thiện thể chế về tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng là vấn đề có tính thời sự trong thời gian gần đây. Đặc biệt là với việc Hiến pháp 2013 được Quốc hội thông qua ngày 28/11/2013 đã tạo cơ sở pháp lý cho việc hoàn thiện pháp luật về chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Trước hết, cần ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương Thực tiễn cho thấy việc đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong thời gian qua gặp trở ngại từ những quy định khung của Hiến pháp. Việc ban hành Hiến pháp 2013 đã tạo điều kiện hoàn thiện cơ sở pháp lý về việc xác định vị trí của chính quyền địa phương trong cơ cấu quyền lực nhà nước, đồng thời cùng với việc khẳng định định hướng xây dựng NNPQ XHCN, Hiến pháp 2013 đã bổ sung nguyên tắc về mối quan hệ phân công, phối hợp giữa các quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp; tạo cơ sở cho việc cải cách chính quyền địa phương, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Về mô hình tổ chức chính quyền địa phương, Hiến pháp năm 2013 chỉ mới quy định rất khái quát một số vấn đề có tính nguyên tắc rất cơ bản theo hướng mở để tạo cơ sở hiến định cho việc đổi mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương theo tinh thần các nghị quyết của Đảng, đáp ứng yêu cầu phát triển của đất nước trong tình hình mới. Vì vậy, để kịp thời triển khai thi hành các quy định của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương, cần sớm nghiên cứu xây dựng, ban hành “Luật Tổ chức chính quyền địa phương”. Việc xây dựng, ban hành Luật Tổ chức chính quyền địa phương sẽ bao hàm không chỉ các quy định về tổ chức chính quyền địa phương mà còn cả các quy định về hoạt động, mối quan hệ chỉ đạo, phối hợp trong bộ máy chính quyền địa phương và với các cơ quan nhà nước ở trung ương. Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần phải thể chế hóa các quy định tại chương IX, Hiến pháp năm 2013 và các quy định có liên quan, đặc biệt là định hướng vào một số vấn đề cơ bản sau: - Đổi mới căn bản mô hình tổ chức chính quyền địa phương; đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của các cấp chính quyền địa phương trong việc quyết định các vấn đề của địa phương, đồng thời phải bảo đảm quản lý thống nhất của trung ương, bảo đảm tính thống nhất, thông suốt của nền hành chính quốc gia trong một nhà nước đơn nhất với vai trò lãnh đạo và chịu trách nhiệm của Thủ tướng Chính phủ đối với hoạt động của hệ thống hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương. - Vấn đề phân chia đơn vị hành chính - lãnh thổ, xác định tính chất và vai trò của mỗi cấp, mỗi loại đơn vị hành chính - lãnh thổ. Vấn đề này theo chúng tôi nên nghiên cứu kế thừa Hiến pháp năm 1946. Hiến pháp này không đánh đồng tất cả các đơn vị hành chính như nhau mà phân biệt rõ đơn vị hành chính cơ bản, hình thành một cách "tự nhiên" (xã, tỉnh ở nông thôn; thành phố, thị xã ở đô thị) với đơn vị hành chính có tính chất trung gian, hay các địa hạt hành chính do Nhà nước phân chia ra có tính "nhân tạo" (bộ, huyện và khu phố) để tổ chức hợp lý các cấp chính quyền địa phương. Ở những đơn vị hành chính nhân tạo không cần thiết phải tổ chức cơ quan dân cử như ở đơn vị hành chính cơ bản mà chỉ cần tổ chức cơ quan hành chính gọn nhẹ để đại diện cho Chính phủ hoặc chính quyền cấp trên. - Nguyên tắc tổ chức các cấp chính quyền địa phương. Theo quy định của Hiến pháp hiện hành thì tất cả các cơ quan nhà nước, trong đó có HĐND và UBND các cấp đều “tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ”. Nhưng tập trung dân chủ đến đâu thì còn chưa được xác định cụ thể. Qua các quy định của Hiến pháp và Luật Tổ chức HĐND và UBND có thể thấy rằng tính tập trung về trung ương, về cấp trên và dường như vẫn còn mang đậm dấu ấn của cơ chế xin - cho. Thực tế là có nhiều vấn đề Trung ương và cấp trên không thể nắm, không thể quản được địa phương, còn địa phương và cấp dưới cũng không thực sự phát huy được quyền làm chủ của người dân, chính quyền địa phương không thực sự có quyền chủ động và chịu trách nhiệm trong việc giải quyết kịp thời những vấn đề bức xúc ở địa phương nên có khi phải “vượt ra ngoài khuôn khổ pháp luật” - Chính quyền địa phương nói chung, chính quyền cấp tỉnh nói riêng cần được quy định là mô hình chính quyền địa phương trong một nhà nước đơn nhất. - Chính quyền địa phương không thể làm tất cả mọi việc giống như một nhà nước thu nhỏ trên địa bàn. Chính quyền địa phương cần phải xác định lại vai trò, chức năng của mình trong tất cả các lĩnh vực của đời sống kinh tế - xã hội, đặc biệt là phải có quy định rõ ràng, tách bạch vai trò, chức năng quản lý nhà nước với chức năng quản lý kinh doanh vì chính quyền địa phương các cấp không còn là chủ thể trực tiếp tổ chức, quản lý sản xuất kinh doanh. Chính quyền địa phương chỉ thực hiện vai trò là người chủ đại diện sở hữu phần vốn của Nhà nước trong các doanh nghiệp và đảm bảo việc xây dựng các cơ chế, chính sách, bảo đảm cơ sở hạ tầng và thông qua các công cụ quản lý đóng vai trò là "bà đỡ" cho nền kinh tế thị trường phát triển. Đặc biệt là, do đặc điểm phát triển kinh tế thị trường, chính quyền địa phương cần được quy định rõ trách nhiệm của người điều phối, khắc phục các khiếm khuyết do sự phát triển của kinh tế thị trường gây ra, bảo vệ môi trường, thu hẹp khoảng cách giàu nghèo, thực hiện bảo trợ xã hội đối với các đối tượng chính sách và yếu thế trong xã hội, thực hiện công bằng và phát triển xã hội. - Trong việc tổ chức quyền lực nhà nước, chính quyền địa phương các cấp hiện nay có vai trò lớn hơn, thiết thực hơn và chủ động hơn việc tổ chức quản lý các mặt đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn...Bởi vì, thực hiện đổi mới và cải cách nền hành chính nhà nước, trong thời gian vừa qua, chính quyền trung ương đã có sự phân cấp nhiều hơn cho chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là cho chính quyền địa phương cấp tỉnh và cấp cơ sở. Trên hầu hết các lĩnh vực, trong đó có khá nhiều lĩnh vực quan trọng như tài chính ngân sách, tổ chức bộ máy, nhân sự, đầu tư, đất đai... tùy theo vị trí mỗi cấp mà chính quyền địa phương có được những mức độ thẩm quyền khác nhau từ sự phân cấp của Trung ương. Chính vì có sự phân cấp như vậy đã cho phép chính quyền địa phương các cấp có những hoạt động gắn với đặc điểm, tình hình địa phương, nhờ vậy mà có được vai trò lớn hơn, thiết thực hơn. Bên cạnh việc phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho các cấp chính quyền địa phương, Trung ương đã chú trọng hơn tới việc chuyển giao cho chính quyền địa phương những nguồn lực tài chính, nhân lực để thực hiện. Việc gắn kết phân cấp chức năng nhiệm vụ với việc bảo đảm các điều kiện, nguồn lực đã giúp cho chính quyền các địa phương chủ động hơn, làm tốt hơn vai trò chức năng của mình. - Với tư cách là cấp hành chính có quy mô về diện tích, dân số và vị trí pháp lý bao trùm, chính quyền địa phương cấp tỉnh có vai trò rất quan trọng trong hệ thống chính quyền địa phương và trong sự phát triển đời sống kinh tế xã hội trên địa bàn. Chính quyền địa phương cấp tỉnh không chỉ là cấp đầu tiên thực hiện triển khai các chủ trương, chính sách của Trung ương mà còn là cấp có đủ điều kiện để tự chủ, tự chịu trách nhiệm tổ chức, triển khai thực hiện các công việc phát triển kinh tế - xã hội của địa phương. Trên thực tế, trong thời gian qua, trước sự phát triển của nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, hội nhập khu vực và quốc tế, mở rộng dân chủ, chính quyền cấp tỉnh đã tổ chức tốt việc triển khai các chính sách, pháp luật của Trung ương tại địa phương. Đồng thời, trên cơ sở chính sách, pháp luật của Trung ương và điều kiện, hoàn cảnh cụ thể của địa phương, chính quyền nhiều tỉnh đã xây dựng những khung khổ mang tính pháp lý thuận lợi, minh bạch, bảo đảm môi trường cạnh tranh lành mạnh, bình đẳng, có trật tự kỷ cương trong phát triển kinh tế cho các chủ thể kinh tế hoạt động. Chính quyền nhiều tỉnh còn là chủ thể trong đầu tư về kết cấu hạ tầng, thực hiện cải cách thủ tục hành chính, tham gia hợp tác quốc tế, mở rộng môi trường thương mại, thu hút vốn đầu tư nước ngoài vào địa phương thúc đẩy sự phát triển kinh tế trên địa bàn. Mặt khác, chính quyền cấp tỉnh là cấp quan trọng nhất trong việc khắc phục các khiếm khuyết của kinh tế thị trường, thực hiện việc phát triển xã hội và quản lý phát triển xã hội. Chính quyền địa phương nhiều tỉnh đã làm tốt việc giải quyết các vấn đề về việc làm, bảo trợ xã hội với những đối tượng chính sách, người già không nơi nương tựa, trẻ mồ côi, giảm tỷ lệ đói nghèo,... đấu tranh chống các tệ nạn xã hội, xây dựng nền văn hóa mới xã hội chủ nghĩa, phát triển mạng lưới y tế, giáo dục,.. Trong quá trình cải cách bộ máy nhà nước, thực hiện sự phân cấp nhiều hơn nữa cho chính quyền cấp tỉnh, vai trò của chính quyền cấp tỉnh sẽ tiếp tục ngày một nâng cao trong việc phát triển kinh tế, giải quyết các vấn đề xã hội và phát triển xã hội. Khác với chính quyền cấp tỉnh - cấp có những thay đổi hướng đến sự đáp ứng tốt hơn những yêu cầu của nền kinh tế thị trường thì những thay đổi của chính quyền cấp huyện lại theo hướng ngược lại. Nếu trong thời bao cấp, huyện được xem như một pháo đài của chủ nghĩa xã hội, được xác định là một cấp kế hoạch cơ bản, là đơn vị hành chính thực hiện quản lý toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội trên địa bàn, thì khi kinh tế thị trường phát triển, huyện bộc lộ rõ là một cấp trung gian. Vì vậy, trong thời gian tới cần quy định cụ thể những vấn đề mang tính chất chung của cả địa phương như quy hoạch, kế hoạch, chiến lược phát triển, ban hành cơ chế, chính sách... do chính quyền cấp tỉnh quyết định. - Khắc phục những hạn chế, bất cập khi có sự thay đổi về một số vai trò, chức năng của chính quyền địa phương trong thời gian vừa qua. - Theo quy định của pháp luật hiện hành, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND các cấp gần như vẫn bao trùm lên tất cả mọi lĩnh vực hoạt động của đời sống kinh tế - xã hội từ kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội, văn hóa, thông tin, thể dục - thể thao, khoa học - công nghệ, tài nguyên môi trường đến quốc phòng, an ninh, trật tự an toàn xã hội, thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật, xây dựng chính quyền địa phương...Vì vậy, điều quan trọng hơn trong thời gian tới là Luật về chính quyền địa phương cần quy định rõ sự phân định giữa các hoạt động quản lý nhà nước với các hoạt động có tính chất điều hành hoạt động cụ thể, giữa quản lý nhà nước với trách nhiệm cung cấp dịch vụ công. - Phân định rõ một số chức năng giữa các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là giữa HĐND và UBND cấp tỉnh. Bởi vì, thực tế cho thấy nhiều nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND trùng với nhiệm vụ, quyền hạn của UBND; nhiều nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND gần như giống nhau ở cả ba cấp hành chính, do đó vai trò, thẩm quyền là không rõ, dễ dẫn đến tranh chấp hoặc đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền địa phương. Trên thực tế đã có không ít nhiệm vụ, chẳng hạn như việc quản lý về đầu tư, quản lý các trường trung học phổ thông đã có sự tranh chấp giữa các cấp chính quyền địa phương. Nhưng những nhiệm vụ khó khăn vì không rõ chính quyền cấp nào chịu trách nhiệm lại rất dễ bị bỏ qua, hoặc không được thực hiện đến nơi đến chốn, chẳng hạn như việc quản lý xây dựng ven các đường quốc lộ… - Xem xét thiết kế lại hệ thống tổ chức chính quyền địa phương các cấp và làm rõ một số chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương. Trên cơ sở tổ chức lại hệ thống chính quyền địa phương, cần tiếp tục làm rõ một số chức năng, nhiệm vụ mà chính quyền địa phương mỗi cấp, chính quyền nông thôn và đô thị phải thực hiện. Việc xác định một số chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương cần được tiến hành theo hướng từ dưới lên, mỗi việc chỉ do một cấp chính quyền thực hiện, cấp nào làm tốt, phục vụ dân có hiệu quả thì giao cho cấp đó, chính quyền cấp trên chỉ thực hiện các nhiệm vụ cấp dưới không thực hiện được hoặc cần có sự phối hợp chung. Đồng thời việc xác định chức năng, nhiệm vụ cần có sự phân biệt rõ giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị. Việc xác định chức năng, nhiệm vụ của các cấp chính quyền địa phương cần tính tới những yêu cầu mới của quá trình phát triển kinh tế thị trường, công nghiệp hóa, hội nhập quốc tế và quá trình đô thị hóa đang diễn ra mạnh mẽ hiện nay, bảo đảm để cho chính quyền địa phương thực hiện đúng vai trò của mình, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước trên địa bàn. - Tiếp tục đổi mới cách phân bổ nguồn lực cho chính quyền địa phương, đặc biệt là cho chính quyền cấp tỉnh. Bởi vì chính quyền cấp tỉnh do yêu cầu của thực tiễn quản lý có vị trí, vai trò quan trọng trong bộ máy chính quyền nhà nước, đây sẽ là những cấp chính quyền trực tiếp và có đủ điều kiện để triển khai các công việc quản lý và phục vụ xã hội và người dân. Trong thời gian qua chính quyền địa phương các nơi này đã được Trung ương phân cấp nhiệm vụ, thẩm quyền trên nhiều lĩnh vực. Tuy nhiên, để đáp ứng những yêu cầu của tình hình mới, bên cạnh việc thay đổi cách xác định nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa phương các cấp cần thay đổi cách phân bổ nguồn lực: nhân sự, tài chính, ngân sách cho chính quyền địa phương, bảo đảm để chính quyền địa phương có đủ điều kiện thực hiện chức năng, nhiệm vụ, đặc biệt là cấp tỉnh để tại sự chủ động hơn cho cấp tỉnh trong việc điều chỉnh, phân bố nguồn lực cho chính quyền địa phương cấp dưới. - Thể chế hóa quy định về việc thành lập các đơn vị hành chính ngoài những đơn vị đã được xác định, ví dụ các đơn vị hành chính-kinh tế đặc biệt... - Bổ sung quy định có tính nguyên tắc về tiêu chí, trình tự, thủ tục thành lập mới, chia tách, sáp nhập, hợp nhất các đơn vị hành chính. - Khẳng định rõ các cơ quan cấu thành nên chính quyền địa phương là HĐND và UBND ở địa phương với những cơ quan trực thuộc cụ thể. - Thể chế hóa quy định về việc đa dạng hóa mô hình tổ chức chính quyền địa phương, theo đó, chính quyền địa phương (nhất là ở các đô thị) có thể tổ chức theo mô hình không nhất thiết cả 3 cấp đều có đủ HĐND và cơ quan hành chính nhà nước cùng cấp; cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương không nhất thiết chỉ được định danh là UBND và chỉ hoạt động theo chế độ tập thể. - Thể chế hóa cụ thể quy định của Hiến pháp năm 2013 quy định HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân địa phương, do Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên. Tuy nhiên, cần nhấn mạnh vào vai trò của HĐND là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân, quyết định những vấn đề quan trọng tại địa phương, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương vì như vậy sẽ đảm bảo cho hệ thống hành chính được điều hành thống nhất, thông suốt từ trung ương tới địa phương. - Nghiên cứu quy định cụ thể về sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn luật định đồng thời bổ sung nguyên tắc đảm bảo sự kiểm tra, kiểm soát của chính quyền trung ương đối với chính quyền địa phương, phòng ngừa những nguy cơ vi phạm nguyên tắc thống nhất quyền lực trong một quốc gia được tổ chức theo mô hình nhà nước đơn nhất. Xu hướng chung của các nước là tổ chức chính quyền địa phương theo nguyên tắc tự quản địa phương và quy định rõ trong Hiến pháp. Ở nước ta cũng đã đề ra chủ trương đẩy mạnh phân cấp cho địa phương và thực hiện dân chủ ở cơ sở, nhưng các văn bản về phân cấp còn tản mạn, phần nhiều là các văn bản dưới luật. - Luật về chính quyền địa phương cần quy định mô hình chính quyền địa phương theo đơn vị hành chính cơ bản và đơn vị hành chính trung gian; xác định tính chất, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBHC từng cấp và mỗi loại địa hình nông thôn và đô thị. - Luật về chính quyền địa phương cần khắc phục những hạn chế, bất cập của Luật tổ chức HĐND và UBND năm 2003; đặc biệt là với yêu cầu cần có sự đang dạng về mô hình tổ chức chính quyền địa phương thì cần phải khắc phục những quy định về HĐND và UBND như hiện nay, vì các quy định hiện hành về HĐND và UBND không còn phù hợp, dễ đồng nhất tổ chức chính quyền địa phương ở mọi cấp mà không có sự khác biệt. Khi nghiên cứu ban hành Luật về chính quyền địa phương, cần tham khảo một số quy định hợp lý trong các quy định của Sắc lệnh số 63 năm 1945 về tổ chức chính quyền địa phương ở nông thôn (Theo đó quy định ở địa bàn nông thôn có ba cấp hành chính, trong đó có hai cấp chính quyền hoàn chỉnh là cấp tỉnh và cấp xã). Ở các thành phố lớn bao hàm cả khu vực ngoại thành rộng lớn với kết cấu xã hội vẫn thiên về nông thôn nhiều hơn so với đô thị như hiện nay, chúng ta không thể xây dựng mô hình chính quyền đô thị theo xu hướng một cấp hoàn chỉnh cho cả địa bàn nội thành và ngoại vi thành phố. Bởi vậy, ở khu vực ngoại vi thành phố vẫn nên duy trì mô hình chính quyền nông thôn. Trên cơ sở phân tích nêu trên, Luật Tổ chức chính quyền địa phương cần xác định rõ mô hình tổ chức chính quyền địa phương tạo cơ sở cho việc xây dựng và hoàn thiện bộ máy chính quyền địa phương từng cấp, trong đó có bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Cụ thể là bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần xây dựng trên cơ sở mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản (đảm bảo hai yếu tố quan trọng trong tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền là dân chủ và hiệu quả) và có sự phân biệt chính quyền địa phương theo đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt (việc phân định như vậy sẽ phát huy được những đặc thù, lợi thế phù hợp với các điều kiện tự nhiên, kinh tế, chính trị, văn hóa - xã hội). Thứ hai, ban hành Luật về phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương. Việc ban hành một đạo luật về vấn đề này tạo điều kiện cho việc quy định rõ những vấn đề chỉ trung ương mới có quyền quyết định, những vấn đề cấp chính quyền địa phương có quyền quyết định với đầy đủ quyền hạn và trách nhiệm tương ứng. Việc ban hành đạo luật về vấn đề này sẽ tạo cơ sở cho việc minh bạch hóa thẩm quyền quyết định, trách nhiệm của chính quyền trung ương và chính quyền địa phương ở mỗi cấp; ngăn ngừa cơ chế xin - cho, tạo điều kiện chủ động cho địa phương thực hiện các chức năng, nhiệm vụ được giao theo đúng quy định của pháp luật. Đặc biệt, luật phải quy định cụ thể về phân cấp tài chính, đảm bảo quyền tự chủ về tài chính cho chính quyền địa phương. Trên cơ sở đó chính quyền địa phương các cấp, các khu vực căn cứ pháp luật thực hiện chức năng quản lý của mình, tránh sự chồng chéo trong tổ chức và hoạt động. Thứ ba, ban hành Luật về giám sát của HĐND. Trong điều kiện tăng cường và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, đòi hỏi hoạt động giám sát của HĐND cần có văn bản pháp luật điều chỉnh riêng. Luật về giám sát của HĐND cần quy định các vấn đề như: các chủ thể thực hiện thẩm quyền giám sát; các đối tượng chịu sự giám sát của HĐND; giới hạn giám sát, quyết định, hành vi của đối tượng chịu giám sát; kết quả giám sát và chế tài đối với các hành vi không thực hiện các quy định pháp luật về giám sát; thủ tục giám sát. Thứ tư, sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND. Việc sửa đổi, bổ sung Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của HĐND và UBND sẽ tạo cơ sở cho việc thực hiện chức năng ban hành văn bản quy phạm pháp luật phù hợp với chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của HĐND và UBND theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và các đạo luật mới được ban hành để thi hành Hiến pháp năm 2013, đặc biệt là tăng cường vai trò, vị trí của HĐND và UBND cấp tỉnh trong việc ban hành văn bản quy phạm pháp luật để nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương. 4.2.2. Giải pháp về nhận thức - Cần quán triệt nhận thức về thực hiện cải cách tổ chức bộ máy và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng: Các Nghị quyết của Đảng cũng như Chương trình tổng thể cải cách hành chính giai đoạn 2001-2010 đã xác định rõ các nội dung cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương: xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền địa phương; đổi mới phương thức hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp; phân biệt sự khác nhau giữa tổ chức và nhiệm vụ của chính quyền cấp tỉnh ở đô thị với chính quyền cấp tỉnh ở nông thôn để tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị và nông thôn trên địa bàn tỉnh, thành phố cụ thể. Thực tế cho thấy do chưa thống nhất về mặt nhận thức nên thực tế việc cải cách tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương diễn ra khá chậm và thiếu đồng bộ, còn nhiều lúng túng, vướng mắc. Vì vậy, giải pháp đặt ra là trên cơ sở quy định của Hiến pháp năm 2013, cần nghiên cứu quy định cho tổ chức chính quyền đô thị ở một số tỉnh, thành phố lớn. - Cần nhận thức về chuyển từ mô hình tổ chức UBND sang mô hình thủ trưởng hành chính, phát huy tính tự chủ, năng động sáng tạo của chính quyền các cấp. Mỗi cấp chính quyền địa phương, bên cạnh sự lãnh đạo tập thể của cấp ủy, việc thảo luận và quyết định tập thể để thể chế các chủ trương, chính sách của cấp ủy, bàn và quyết định các công việc liên quan trực tiếp đến quyền và nghĩa vụ của dân đã có HĐND với tư cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, cơ quan đại diện cho dân ở địa phương, cơ quan thảo luận và quyết định tập thể. Chuyển sang chế độ thủ trưởng hành chính không chỉ làm rõ vai trò trách nhiệm cá nhân, tạo cho người được giao nhiệm vụ linh hoạt, chủ động trong công việc mà còn làm cho họ có trách nhiệm hơn trong việc thực hiện các quyết định, hoạt động của mình. Xác định rõ ràng trách nhiệm tập thể và cá nhân người đứng đầu, đảm bảo để những công việc quan trọng vẫn phải được bàn bạc ra tập thể xem xét quyết định, nhưng đồng thời lại làm cho người đứng đầu chính quyền địa phương phát huy tính tự chủ, năng động sáng tạo trong tổ chức chỉ đạo công việc; khắc phục được tình trạng dựa dẫm trong các cơ quan hành chính nhà nước như lâu nay, rút ngắn thời gian ban hành một quyết định hành chính, bảo đảm sự điều hành nhanh nhạy, giảm bớt các cuộc họp không thật cần thiết và hình thức như trong thực tế hiện nay. Quy định cụ thể hơn về vai trò, nhiệm vụ, quyền hạn của các ủy viên UBDN; bảo đảm hoạt động tập thể thực sự của UBND khi quyết định các vấn đề quan trọng, tránh tình trạng được quyết định dưới dạng “cho ý kiến” bởi một bộ phận không chính thức là Thường trực UBND; khẳng định rõ hơn quyền điều hành, phân giao nhiệm vụ của Chủ tịch UBND đối với các thành viên khác nhằm đề cao hơn vai trò thủ trưởng hành chính của Chủ tịch Ủy ban nhân dân; làm rõ vị trí, vai trò của Phó chủ tịch và các thành viên khác trong mối quan hệ với Chủ tịch khi thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân công; phân biệt rõ những nhiệm vụ, quyền hạn thuộc về tập thể UBND những nhiệm vụ, quyền hạn của từng thành viên, đặc biệt là của Chủ tịch UBND. Tiếp tục điều chỉnh cơ cấu tổ chức, thu gọn đầu mối các cơ quan chuyên môn của UBND cấp tỉnh và cấp huyện theo nguyên tắc đa ngành, đa lĩnh vực, không nhất thiết ở Trung ương có Bộ, ngành nào thì ở địa phương phải có các cơ quan tương ứng. Mở rộng thẩm quyền quyết định của HĐND đối với cơ cấu bộ máy chuyên môn của UBND cùng cấp, hạn chế các quy cứng về số lượng, cơ cấu, tiêu chuẩn, định mức khung của Chính phủ và các Bộ ngành. 4.2.3. Nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy chính quyền cấp tỉnh Cán bộ là yếu tố quyết định đến chất lượng và hiệu quả hoạt động của mọi cơ cấu chính quyền. Do vậy, xây dựng, đào tạo, bồi dưỡng, sử dụng đội ngũ cán bộ, công chức của chính quyền địa phương, của hệ thống chính trị luôn là một trong những nội dung quan trọng mà Đảng và Nhà nước ta quan tâm. Trong báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng khoá VIII tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX của Đảng khẳng định: Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức trong sạch, có năng lực trong đó cần chú ý xây dựng đội ngũ cán bộ, trước hết là đội ngũ cán bộ lãnh đạo, quản lý ở các cấp vững vàng về chính trị, gương mẫu về đạo đức, trong sạch về lối sống, có trí tuệ, kiến thức và năng lực hoạt động thực tiễn, gắn bó với nhân dân. Có cơ chế và chính sách phát hiện, tuyển chọn, đào tạo, bồi dưỡng cán bộ; trọng dụng những người có đức, có tài. Xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức trong sạch, có năng lực là một vấn đề rất cơ bản trong quá trình đổi mới bộ máy nhà nước đáp ứng yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN ở nước ta hiện nay. Bởi vì, với thái độ nghiêm túc và nhìn thẳng vào sự thật thì chúng ta có thể thấy bên cạnh những mặt mạnh của đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức có lập trường chính trị vững vàng, đạo đức tốt, có năng lực hoạt động, có vai trò tiên phong, gương mẫu trong công tác thì vẫn còn không ít các cán bộ, công chức, viên chức nhà nước trong đó có đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức chính quyền địa phương thiếu vững vàng về lập trường chính trị, năng lực hoạt động kém; một số cán bộ thoái hoá, biến chất về đạo đức, lợi dụng địa vị để thực hiện các hành vi trục lợi, cửa quyền, hách dịch, sách nhiễu nhân dân…Vì vậy dẫn tới chất lượng, hiệu quả hoạt động thấp, chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước vì mục tiêu dân giàu, nước mạnh, dân chủ, công bằng, văn minh. Nhằm đáp ứng yêu cầu đổi mới căn bản về mô hình tổ chức chính quyền địa phương trong đó có cấp tỉnh, một trong những điểm quan trọng là phải nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức theo hướng mỗi việc phải có một tổ chức, cá nhân chịu trách nhiệm. Cần chú ý các nội dung cơ bản sau: - Xây dựng cơ chế, chính sách hợp lý trong công tác bầu cử, tuyển dụng, thu hút nhân tài, tạo nhiều cơ hội hơn trong việc cống hiến của cán bộ, công chức, có chính sách đãi ngộ xứng đáng và đa dạng. - Tăng cường công tác đào tạo, bồi dưỡng kiến thức, kỹ năng quản lý, nâng cao trình độ ngoại ngữ, tin học nhằm xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức chuyên nghiệp, nắm vững kỹ năng hành chính, năng lực quản lý. Đồng thời chú trọng công tác giáo dục đạo đức công vụ, đề cao tinh thần, thái độ phục vụ nhân dân. - Hoàn thiện quy trình phối hợp giải quyết công việc giữa các cấp chính quyền, giữa các cơ quan, đơn vị với nhau; tăng cường kỷ luật, kỷ cương hành chính, đề cao trách nhiệm cá nhân công chức, nhất là trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị. Đẩy mạnh quá trình tin học hoá các hoạt động quản lý và cung ứng dịch vụ công, thực hiện các giao dịch hành chính thông qua mạng một cách phổ biến, công khai các hoạt động của chính quyền trên mạng, tiến tới xây dựng chính quyền điện tử. - Cần có cơ chế luân chuyển cán bộ phù hợp. Tuy nhiên, khi thực hiện luân chuyển cán bộ cần chú ý đến việc bồi dưỡng cho cán bộ luân chuyển khi thay đổi địa bàn hoạt động từ nông thôn đến thành thị và ngược lại, bởi lẽ quản lý nhà nước ở các địa bàn này như đã phân tích trên đây có những khác biệt nhất định. - Phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa đòi hỏi đội ngũ cán bộ, công chức phải thay đổi mạnh mẽ về tư duy kinh tế và cách thức quản lý, điều hành các quá trình kinh tế trên cơ sở tôn trọng quy luật của thị trường; đồng thời đảm bảo tính định hướng xã hội chủ nghĩa của nền kinh tế. Do đó, đội ngũ cán bộ, công chức phải được trang bị các kiến thức kinh tế cần thiết phù hợp với tính chất quản lý và quyết định ở từng cấp chính quyền, đảm bảo cho cán bộ, công chức đặc biệt là các công chức trực tiếp công tác tại các cơ quan quản lý, điều hành kinh tế ở địa phương nắm vững thẩm quyền, chức trách và nhiệm vụ của mình trong việc thực thi pháp luật. - Đội ngũ cán bộ, công chức ở địa phương không chỉ hiểu biết, nắm vững các quy định của pháp luật, có ý thức tôn trọng pháp luật và thái độ chấp hành nghiêm chỉnh luật pháp mà còn phải có ý thức và bằng hành động cụ thể, phát huy dân chủ, tôn trọng, bảo vệ và thúc đẩy quyền công dân, quyền con người trong thực tiễn hoạt động. Điều cơ bản là phải rèn luyện đội ngũ cán bộ, công chức không chỉ thành thạo về kỹ năng xử lý công việc theo đúng yêu cầu của chế độ công vụ mà phải hình thành một thói quen “hành động theo Hiến pháp và pháp luật” đúng với nguyên tắc “chỉ được làm những gì luật cho phép”. - Quá trình hội nhập kinh tế quốc tế của nước ta trong bối cảnh toàn cầu hoá cũng đang đặt ra các đòi hỏi cao đối với đội ngũ cán bộ, công chức trong bộ máy chính quyền địa phương các cấp, đặc biệt là đội ngũ cán bộ cấp tỉnh, thành phố. Đội ngũ cán bộ này cần nắm được các yêu cầu cơ bản của quá trình hội nhập và của toàn cầu hoá, có khả năng ứng xử và giải quyết các vấn đề liên quan đến yếu tố nước ngoài trong thực tiễn địa phương. Mặt khác, quá trình đẩy mạnh phân cấp quản lý nhà nước cho các cấp chính quyền địa phương đòi hỏi phải nâng cao năng lực của đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. Phân cấp quản lý Trung ương - địa phương và giữa các cấp chính quyền địa phương phải căn cứ vào khả năng tiếp nhận và thực hiện của đội ngũ cán bộ, công chứng của chính quyền cấp dưới. Để tránh các “rủi ro” trong phân cấp quản lý, đội ngũ cán bộ, công chức phải được chuẩn bị tốt về mọi mặt, từ năng lực chuyên môn, phẩm chất đạo đức đến điều kiện, phương tiện hoạt động và cơ chế kiểm tra, giám sát đối với việc thi hành công vụ của đội ngũ cán bộ, công chức địa phương. - Xây dựng và hoàn thiện hệ thống tiêu chuẩn chức danh cho từng loại đối tượng công chức ở mỗi cấp chính quyền. Xác định rõ các mối quan hệ hành chính giữa các vị trí công tác theo các quan hệ ngang và quan hệ dọc, các quy trình và phương pháp xử lý công việc, giao quyền, trách nhiệm và xử lý trách nhiệm đối với các chức danh. Nghiên cứu ban hành quy chế thẩm quyền và trách nhiệm của người đứng đầu các cơ quan trong hệ thống chính trị. Cải cách nội dung chương trình và phương thức đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, kết hợp tốt giữa hình thức đào tạo chính quy, tập trung với các hình thức tự đào tạo, bồi dưỡng. Hoàn thiện các chính sách đãi ngộ đối với cán bộ, công chức trong hệ thống chính quyền địa phương các cấp, trong đó chính sách về tiền lương có ý nghĩa quyết định; tiền lương của cán bộ, công chức phải trở thành một động lực quan trọng thúc đẩy công chức hoàn thành tốt nhiệm vụ, hạn chế được các nguy cơ tiêu cực trong việc thi hành công vụ, đặc biệt là tệ tham nhũng. Xây dựng hệ thống kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức ở các cấp chính quyền; tạo cơ chế pháp lý thích hợp để các tầng lớp nhân dân tham gia trực tiếp vào việc kiểm tra, giám sát hoạt động của cán bộ, công chức, đảm bảo cho mỗi công chức thật sự là các “công bộc” của nhân dân. 4.2.4. Từng bước hiện đại hóa cơ sở, trang thiết bị, phương tiện quản lý, áp dụng rộng rãi công nghệ thông tin Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh còn được thể hiện ở việc nâng cao khả năng thích ứng, giải quyết các công việc theo chức năng, nhiệm vụ được giao, vì vậy, việc hiện đại hóa công sở, áp dụng công nghệ thông tin trong hoạt động quản lý, điều hành có ý nghĩa quan trọng. Vì vậy, trong thời gian tới cần có kế hoạch đầu tư thích đáng để từng bước hiện đại hóa cơ sở vật chất - kỹ thuật, trang thiết bị, hệ thống thông tin, tư liệu, đẩy mạnh việc cập nhật dữ liệu trong các trang thông tin điện tử (website) của các địa phương nhằm tạo điều kiện làm việc các các cơ quan thuộc bộ máy chính quyền cấp tỉnh để có đủ năng lực tiếp nhận, khai thác và triển khai các chủ trương, pháp luật của trung ương. Việc hiện đại hóa cơ sở vật chất kỹ thuật là yếu tố quan trọng cho việc nâng cao chất lượng, hiệu quả các hoạt động chuyên môn của chính quyền địa phương. Việc ứng dụng công nghệ thông tin trong quản lý hành chính nhà nước đòi hỏi trước tiên phải có đội ngũ cán bộ, công chức có trình độ chuyên môn về nghiệp vụ và kỹ năng công nghệ thông tin; tiếp đến, để việc ứng dụng đi vào cuộc sống, phải có sự chuẩn hóa các quy trình hành chính. Do đó, cần xây dựng hệ thống cơ sở dữ liệu để phục vụ quản lý hành chính, đáp ứng dịch vụ công cho nhân dân; triển khai đồng bộ tin học hóa trong quản lý hành chính xuống tận cấp phường, xã, nơi gần dân nhất để kịp thời giải quyết những vấn đề cấp bách của nhân dân nhằm tăng cường khả năng tiếp cận thông tin của người dân qua đó giảm tải áp lực cho các cơ quan hành chính nhà nước cấp trên trong việc giải quyết các công việc, kiến nghị, yêu cầu của người dân. 4.2.5. Cần có quy định phân biệt sự khác nhau giữa mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị cấp tỉnh với chính quyền nông thôn cấp tỉnh Đời sống và hoạt động kinh tế - xã hội ở đô thị và ở nông thôn có những khác biệt căn bản; đô thị là trung tâm chính trị, kinh tế, văn hóa, xã hội, khoa học, công nghệ, là nơi quyết định sự phát triển của cả nước, của vùng, miền, có giao thông, liên lạc thuận lợi, dân cư đông đúc. Sự khác biệt này đòi hỏi các đơn vị hành chính - lãnh thổ phải được tổ chức và quản lý phù hợp với các điều kiện đặc thù của chúng để từ đó phát huy thế mạnh của từng đơn vị lãnh thổ, phát triển, giải phóng các tiềm năng kinh tế - xã hội và văn hóa truyền thống, đồng thời khắc phục được các điểm yếu của từng vùng. Với yêu cầu như vậy, chính quyền các cấp trong các đô thị cần phải tổ chức lại theo hướng: giảm bớt các cấp chính quyền trong nội bộ đô thị, điều chỉnh lại chức năng, thẩm quyền của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân ở đô thị để đảm bảo tính tập trung, thống nhất, xuyên suốt trong quản lý điều hành của bộ máy hành chính nhà nước đô thị. Cần xác định rõ chức năng, nhiệm vụ của chính quyền đô thị. Do tính chất phức tạp, đa dạng của đô thị so với vùng nông thôn nên để đảm bảo thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ của mình, chính quyền đô thị cần phải được: Phân cấp nhiều hơn, rõ hơn về thẩm quyền và trách nhiệm trong việc quyết định các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn; Đảm bảo tập trung thống nhất cao trong quản lý, điều hành các nhiệm vụ kinh tế - xã hội trong phạm vi đô thị, thực hiện các hình thức ủy quyền, tản quyền cho các cấp hành chính bên dưới trong nội bộ đô thị; Phát huy mạnh vai trò đại diện, đại biểu của nhân dân trong việc hướng dẫn, tạo điều kiện và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ tự quản của cộng đồng dân cư đô thị; Thí điểm đổi mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị để rút kinh nghiệm nhân rộng. Hội đồng nhân dân đô thị có hai chức năng chủ yếu là: Quyết định những nhiệm vụ, giải pháp chủ yếu phát triển kinh tế - xã hội của đô thị phù hợp với chiến lược, quy hoạch phát triển chính trị của cả nước (đối với các thành phố trực thuộc Trung ương) hoặc của từng vùng địa phương) đối với các thành phố thuộc tỉnh, thị xã, thị trấn) và phù hợp với chính sách, pháp luật của nhà nước; giám sát việc tổ chức triển khai thực hiện và hoạt động quản lý hành chính của bộ máy hành chính các cấp trong phạm vi đô thị. Như vậy, về nguyên tắc, mỗi đô thị dù lớn hay nhỏ chỉ nên có một cơ quan HĐND ở cấp toàn đô thị. Tuy nhiên, ở những đô thị lớn, có thể tổ chức HĐND ở hai cấp (cấp thành phố và cấp cơ sở) nhưng chức năng, nhiệm vụ HĐND cấp cơ sở không giống của cấp thành phố mà chỉ giới hạn chủ yếu ở chức năng giám sát. Về cơ quan hành chính ở đô thị (UBND): Chức năng của cơ quan hành chính là tổ chức thực hiện các nghị quyết của Hội đồng nhân dân và phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống vật chất, văn hóa của nhân dân và thực thi các nhiệm vụ quản lý hành chính nhà nước trên địa bàn đô thị. Do đó, tùy thuộc theo quy mô, đặc điểm của đô thị mà UBND có thể chỉ có ở cấp thành phố, thị xã trong nội bộ đô thị. Đối với thành phố trực thuộc Trung ương: Có thể tổ chức hai cấp hành chính: UBND cấp thành phố và UBND cấp cơ sở (khu phố hoặc quận). Trong đó chính quyền cấp cơ sở chủ yếu đống vai trò thực thi và kiểm tra, giám sát các quyết định quản lý kinh tế - xã hội của chính quyền thành phố. UBND hai cấp này đều do HĐND thành phố bầu ra, chịu trách nhiệm trước HĐND thành phố và cơ quan hành chính cấp trên. Riêng Hà Nội và thành phố Hồ Chí Minh, UBND cấp cơ sở có thể hình thành thêm các cơ quan hành chính đại diện ở các đường phố (hoặc phường, hoặc khu vực dân cư). Đây không phải là một cấp hành chính (như UBND) mà chỉ là “cánh tay nối dài” của UBND khu phố để thực thi một số công việc cụ thể theo cơ chế ủy quyền. 4.2.6. Đảm bảo nguồn lực tài chính cho bộ máy chính quyền cấp tỉnh Để bộ máy chính quyền cấp tỉnh hoạt động có hiệu lực, hiệu quả thì vấn đề nguồn lực tài chính cần được quan tâm đặc biệt. Trước hết vấn đề phân cấp ngân sách cần được xem xét một cách khoa học, cụ thể. Sự phân cấp về tài chính công là điều kiện không thể thiếu để duy trì hoạt động của bộ máy chính quyền cũng như tiến hành các hoạt động quản lý trên địa bàn. Không có nguồn tài chính có tính chất độc lập tương đối thì chính quyền địa phương trong đó có chính quyền nông thôn khó có thể hoạt động có hiệu quả. Khi thực hiện phân cấp quản lý, một trong những nguyên tắc cơ bản phải tuân thủ đó là nguyên tắc chuyển giao thẩm quyền cùng với chuyển giao tài chính và nguồn lực. Chính quyền địa phương có quyền có được những nguồn tài chính riêng đủ mức cần thiết và được tự do sử dụng để thực hiện tốt những thẩm quyền được giao. Chính quyền địa phương trong đó có chính quyền nông thôn, để thực hiện được nhiệm vụ phải được cung cấp những phương tiện pháp lý, phương tiện tài chính và nhân lực. Kinh nghiệm cho thấy việc phân quyền không dễ thực hiện nếu không có các thoả thuận về mặt thể chế có hiệu quả nhằm tăng cường trách nhiệm của các cấp chính quyền địa phương và hạn chế ngân sách đối với cả chính phủ trung ương lẫn chính quyền địa phương. Đặc biệt, cần mạnh dạn thực hiện chế độ tự chủ về tài chính cho các cấp chính quyền địa phương, đặc biệt là cấp tỉnh nhằm tạo sự chủ động cho địa phương sử dụng nguồn kinh phí của mình, đồng thời khuyến khích chính quyền địa phương tích cực tìm kiếm các biện pháp thúc đẩy đầu tư, tổ chức sản xuất kinh doanh của các chủ thể kinh doanh trên địa bàn để tăng cường nguồn thu ngân sách địa phương. Sự điều tiết ngân sách từ trung ương cho các địa phương là một vấn đề cần được quan tâm để tạo ra sự bình đẳng giữa các vùng. Trong khá nhiều trường hợp, phần ngân sách được Chính phủ trung ương tài trợ đóng vai trò quan trọng và chiếm tỷ lệ phần trăm đáng kể, điều này càng thể hiện rõ ở khu vực nông thôn. Sự phụ thuộc của chính quyền địa phương cơ sở vào sự trợ cấp của chính quyền trung ương đã làm cho hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở rất khó khăn, vấn đề tự chủ được nguồn tài chính là xương sống của hoạt động quản lý. Khi mà chính quyền địa phương cơ sở còn phải trông chờ vào ngân sách trợ giúp của trung ương thì hoạt động quản lý của họ chưa thể chủ động. Khi chính quyền địa phương chưa đủ khả năng tự chủ về tài chính thì cho dù họ là cơ quan đại diện do nhân dân bầu ra (trên lý thuyết có đủ quyền lực quản lý nhà nước) thì họ vẫn là một bộ phận lệ thuộc vào Chính phủ. Tinh thần cải cách tài chính công đã được nêu trong Nghị quyết trung ương Đảng lần thứ IX: "Phân cấp mạnh đi đôi với tăng cường trách nhiệm của chính quyền địa phương trong việc thu và chi ngân sách địa phương". Quy định của Hiến pháp năm 2013 về phân cấp ngân sách là một bước tiến mới, bước đi đầu tiên của việc thực hiện chính sách phân quyền. Đây là cơ sở để mở rộng quyền chủ động của chính quyền địa phương trong việc sử dụng ngân sách nhà nước. Tuy nhiên, trong thời gian tới cần có những quy định cụ thể hơn trong pháp luật về phân cấp ngân sách cho từng cấp chính quyền địa phương. 4.2.7. Hoàn thiện cơ chế đảm bảo tăng cường và phát huy dân chủ ở cơ sở, tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa Đáp ứng yêu cầu của Nhà nước pháp quyền XHCN, trong thời gian qua Đảng và Nhà nước ta đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách nhằm tăng cường và phát huy dân chủ cơ sở. Dân chủ tức là quyền lực thuộc về nhân dân. Dân chủ có thể được nhìn nhận từ những góc độ khác nhau: chế độ chính trị, nguyên tắc tổ chức và sinh hoạt của đời sống xã hội, phương thức giải quyết các vấn đề trong xã hội, giá trị xã hội, hình thức của nhà nước… Nhưng về cơ bản dân chủ được thực hiện thông qua hai hình thức: dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. Dân chủ đại diện là hình thức theo đó, nhân dân không trực tiếp quyết định các vấn đề của nhà nước, mà thông qua các cơ quan nhà nước do mình bầu ra qua bầu cử theo nguyên tắc phổ thông đầu phiếu. Các hình thức dân chủ đại diện thường được chỉ ra là dân chủ thông qua nghị viện (Quốc hội, Đại hội đại biểu nhân dân tối cao…), các hội đồng địa phương… Dân chủ trực tiếp theo quan điểm truyền thống được hiểu là hình thức theo đó nhân dân trực tiếp quyết định các vấn đề nhà nước thông qua trưng cầu ý dân. Ngày nay, quan niệm về dân chủ trực tiếp đã được mở rộng theo hướng mềm dẻo hơn. Theo đó, dân chủ trực tiếp được hiểu là hình thức trong đó nhân dân trực tiếp thể hiện ý chí trong việc ra các quyết định của nhà nước. Bên cạnh hình thức trưng cầu ý dân, các hình thức khác về dân chủ trực tiếp cũng được chấp nhận như: bầu cử, tham gia xây dựng pháp luật, tham gia trực tiến các ý kiến góp ý cho tổ chức và hoạt động của cơ quan nhà nước, khiếu nại, kiến nghị, giám sát hoạt động của cán bộ nhà nước… Dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp có mối quan hệ chặt chẽ trong nền dân chủ. Đây là những phương thức khác nhau của việc nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước của mình. Ngày nay trong các xã hội dân chủ, người ta phải thực hiện sự kết hợp dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp phù hợp với điều kiện cụ thể. Trong đó dân chủ đại diện thực hiện chức năng quyết định trên quy mô xã hội rộng lớn bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ và phản ứng kịp thời với sự vận động, phát triển ngày càng nhanh chóng, phức tạp của đời sống chung xã hội. Dân chủ trực tiếp bổ sung cho dân chủ đại diện thông qua các hình thức khác nhau ảnh hưởng đến quyền lực nhà nước như tác động đến thiết chế dân chủ đại diện hoặc cùng với dân chủ dại diện bảo đảm cho quyền lực nhà nước được thực hiện đúng đắn thông qua các hoạt động kiến nghị, kiểm tra, giám sát, mít tinh, biểu tình, khiếu nại, tố cáo…, hoặc trực tiếp quyết định vấn đề nhà nước thông qua trưng cầu ý dân. Tuy nhiên, dù là dân chủ đại diện hay dân chủ trực tiếp thì vấn đề quan trọng là ở chỗ người dân có ý thức về việc thực hiện quyền dân chủ của mình như thế nào? Một khi nhận thức của nhân dân về vấn đề dân chủ chưa thật sự đầy đủ, ý thức thực hiện quyền làm chủ của nhân dân còn thấp thì dân chủ đại diện hay dân chủ trực tiếp cũng chỉ mang tính hình thức mà không đạt đến mục đích của việc thực hiện quyền dân chủ. Trong thể chế chính trị và chế độ nhà nước Việt Nam, dân chủ đại diện được thể hiện trong việc nhân dân sử dụng quyền lực nhà nước thông qua các cơ quan do nhân dân bầu ra là Quốc hội và HĐND - là những cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân. Với hình thức dân chủ này, điều quan trọng là người đại diện (cơ quan đại diện) phải là người thực sự có tư cách đại diện, họ phải là người thấu hiểu ý chí, nguyện vọng của người dân đã uỷ quyền cho mình thực hiện quyền lực nhà nước, họ phải là người có khả năng trong việc thực hiện quyền lực nhà nước được uỷ quyền. Song bên cạnh đó cũng phải đề cập đến người uỷ quyền - nhân dân. Thực trạng hiện nay cho thấy, đại bộ phận nhân dân không có nhận thức đầy đủ về quyền làm chủ của mình, họ coi vấn đề dân chủ là vấn đề của nhà nước, của cán bộ, công chức mà không trực tiếp ảnh hưởng gì đến cuộc sống của họ. Chỉ khi nào nhân dân có nhận thức đúng đắn và xem quyền bầu cử là quyền thiêng liêng để thực hiện quyền làm chủ của mình thì lúc đó mới thực sự có dân chủ đại diện. Và có như thế thì dân chủ đại diện mới trở thành thực chất mà không còn mang tính hình thức. Thực tiễn thực hiện Hiến pháp 1992 trong thời gian qua và Luật tổ chức HĐND và UBND 2003 cho thấy, chế độ dân chủ đại diện tiếp tục được thực hiện ở cả 3 cấp chính quyền địa phương như hiện nay, bên cạnh những ưu điểm, cũng đã bộc lộ tính hình thức, hiệu quả thực tế chưa cao. Trên địa bàn một tỉnh mỗi mỗi cử tri, có đến 3 người đại diện, thay mặt. Có thể thấy mối quan hệ hàng ngày giữa những người đại diện và người dân, vừa rất hình thức, vừa không rõ ràng và vì vậy, thiếu tính thiết thực. Người dân có nhiều người đại diện, nhiều người có trách nhiệm lo cho lợi ích của họ. Tuy nhiên, do còn thiếu sự phân định rõ ràng về khuôn khổ, phạm vi trách nhiệm, cũng như phương thức đại diện nên bản thân người đại diện cũng không nắm được trách nhiệm nào thuộc thẩm quyền đại diện của mình mà tiến hành thu thập thông tin, tìm hiểu nguyện vọng của dân để phục vụ tốt hơn. Thực tế đó đặt ra vấn đề nên tiếp tục duy trì chế độ dân chủ đại diện ở các cấp chính quyền địa phương như thế nào cho có hiệu quả thiết thực. Cần xây dựng chế độ dân chủ đại diện ở địa phương có cân nhắc, lựa chọn. Theo chúng tôi, vấn đề quan trọng nhất là tính hiệu quả và tính thiết thực của bộ máy chính quyền như đã từng quy định trong Lời nói đầu Hiến pháp 1946: "Xây dựng một chính quyền mạnh mẽ và sáng suốt của nhân dân". Dân chủ trực tiếp cũng được quy định trong Hiến pháp với nhiều hình thức: Trưng cầu ý dân; bầu, bãi miễn đại biểu Quốc hội, đại biểu Hội đồng nhân dân; đóng góp ý kiến cho các chính sách, pháp luật của Nhà nước; kiểm tra, giám sát hoạt động của bộ máy nhà nước; khiếu nại và tố cáo; biểu tình. Những quy định này cũng đã được cụ thể hoá trong một số văn bản quy phạm pháp luật. Tuy nhiên, cũng như hình thức dân chủ đại diện, dân chủ trực tiếp có phát huy được hiệu quả trong thực tế hay không còn phụ thuộc vào ý thức thực hiện quyền làm chủ của nhân dân. Trong thời gian gần đây, tiếng nói của người dân đang dần được đặt vào đúng vị trí và đóng vai trò quyết định. Tuy nhiên số lượng những người dân tham gia ý kiến còn quá khiêm tốn. Bên cạnh đó, không những chỉ có ý thức của người dân nói chung mà một bộ phận không nhỏ cán bộ, công chức cũng còn có nhận thức không đúng, không đầy đủ và không thực lòng về dân chủ, chưa có thói quen xử sự theo phương thức dân chủ. Mặt khác, một số người dân hoặc không có hiểu biết thấu đáo về vấn đề dân chủ, hoặc lợi dụng quyền dân chủ để thực hiện các hành vi chống phá chính quyền, gây mất đoàn kết trong nội bộ nhân dân, thực hiện các hành vi vi phạm pháp luật…làm ảnh hưởng đến an ninh quốc gia, trật tự an toàn xã hội. Vì vậy, ngoài việc tạo ra cơ chế đảm bảo thực hiện quyền dân chủ, Nhà nước cũng phải quan tâm đặc biệt đến việc xây dựng cơ chế kiểm soát chặt chẽ nhằm ngăn chặn, loại bỏ các hành vi lợi dụng quyền dân chủ. Thực hiện dân chủ nhưng phải trên cơ sở các quy định của Hiến pháp và pháp luật. Mở rộng, tăng cường và phát huy dân chủ nhưng đồng thời phải đi đôi với tăng cường pháp chế XHCN là một trong những nguyên tắc cơ bản của Nhà nước pháp quyền XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân. Chính vì vậy, trong thời gian tới, để thi hành đồng bộ Hiến pháp năm 2013, cần khẩn trương sửa đổi, bổ sung Luật Bầu cử đại biểu HĐND nhằm đảm bảo các nguyên tắc dân chủ trong tổ chức bộ máy chính quyền địa phương mà còn đảm bảo cho việc nâng cao chất lượng đại biểu HĐND, góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương. 4.2.8. Tiếp tục kiện toàn cơ cấu tổ chức và nâng cao chất lượng bộ máy chính quyền cơ sở Bộ máy chính quyền địa phương là bộ máy có tính thống nhất, thông suốt để thực hiện các chức năng nhà nước, vì vậy, hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh không thể tách rời với việc kiện toàn cơ cấu tổ chức, nâng cao chất lượng bộ máy chính quyền cơ sở. Việc kiện toàn tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền cơ sở sẽ tạo điều kiện cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Kiện toàn cơ cấu tổ chức và nâng cao chất lượng bộ máy chính quyền cơ sở, điều chỉnh các quy định hiện hành về cơ cấu, số lượng cán bộ, công chức cơ sở theo hướng mở rộng hơn khung quy định tối đa - tối thiểu về số lượng phù hợp với quy mô, tính chất, đặc điểm của mỗi loại đơn vị hành chính cơ sở. Nhân rộng cơ chế tự chủ về tài chính - ngân sách và về tổ chức cán bộ của cấp xã để Hội đồng nhân dân cấp xã tự quyết định các vần đề về thu chi ngân sách và sắp xếp đội ngũ cán bộ, công chức. Cần kiện toàn tổ chức của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân xã, thị trấn. Đối với Hội đồng nhân dân xã, thị trấn: Điều chỉnh khung quy định hiện hành (mở rộng khoảng cách tối đa, tối thiểu) về số lượng đại biểu Hội đồng nhân dân phù hợp với quy mô dân số, đặc điểm của xã; đảm bảo mỗi thôn (ấp, bản, làng) có đại biểu Hội đồng nhân dân. Giảm thành phần cán bộ xã tham gia Hội đồng nhân dân để tăng số lượng đại biểu là dân trong Hội đồng nhân dân. Trên cơ sở tiêu chuẩn theo quy định của pháp luật, mỗi cơ sở dành khoảng 1/3 số đại biểu để thực hiện cơ cấu bảo đảm lãnh đạo của Đảng, chính quyền. Số đại biểu còn lại phân bổ vào các cụm dân cư, để dân giới thiệu, lựa chọn bầu vào Hội đồng nhân dân. Cần mở rộng quyền giới thiệu, đề cử đại biểu HĐND cho các tổ chức quần chúng, cá nhân và tạo cơ hội cho những người đủ tiêu chuẩn tự ứng cử. Tăng số lượng ứng cử viên trong mỗi đơn vị bầu cử, để nhân dân có điều kiện lựa chọn và bầu người mình tin cậy. Không quá gò ép theo cơ cấu về độ tuổi và thành phần tham gia vào HĐND theo danh sách đã được chuẩn bị trước như hiện nay, làm cho việc bầu cử trở nên hình thức, dân ít quan tâm đến việc giới thiệu và lựa chọn những người đại diện cho mình. Đối với UBND xã, thị trấn, cần tổ chức theo chế độ thủ trưởng hành chính (không còn chế độ ủy ban). Theo đó, người đứng đầu bộ máy hành chính là Chủ tịch xã do dân bầu trực tiếp. Chủ tịch xã trực tiếp lãnh đạo, điều hành các hoạt động của cơ quan hành chính xã. Giúp việc Chủ tịch xã có từ 2 đến 3 Phó chủ tịch, tùy theo quy mô và đặc điểm cụ thể của xã. Chủ tịch xã có bộ máy chuyên môn giúp việc được tổ chức thành các khối (hoặc Ban) chuyên môn (đối với các xã quy mô vừa và lớn). Theo mô hình này, cơ quan hành chính xã hoạt động theo chế độ thủ trưởng, không còn các Ủy viên Ủy ban và không còn chế độ Ủy ban. Áp dụng hình thực bỏ phiếu bất tín nhiệm của HĐND xã đối với Chủ tịch xã. Có thể tiến hành theo định kỳ hoặc bất thường. Trước mắt nên áp dụng thí điểm việc dân bầu trực tiếp Chủ tịch xã. Bộ máy chuyên môn của Chủ tịch xã có thể tổ chức thành 3 khối chuyên môn. Số lượng thành viên mỗi khối nhiều hay ít khác nhau tùy theo quy mô của xã, thị trấn và đặc điểm, tính chất của nhiệm vụ chuyên môn và do đó có thể bố trí kiêm nhiệm một số chức danh chuyên môn. Việc bố trí chuyên trách hay kiêm nhiệm không nên quy định cứng và có thể linh hoạt, khác nhau tùy từng địa phương.Chủ tịch xã phụ trách khối nội chính, các Phó chủ tịch phụ trách khối kinh tế - tài chính và khối Văn hóa - xã hội. Đối với các xã, thị trấn quy mô vừa và lớn, kinh tế, xã hội phát triển, có thể tổ chức thành các Ban chuyên môn và bố trí các cán bộ chuyên môn theo từng chức danh hoặc kiêm nhiệm thêm chức danh khác. Đối với các xã nhỏ, chậm phát triển, chủ tịch, Phó Chủ tịch xã điều hành công việc thông qua cán bộ chuyên môn theo từng khối. Mức độ kiêm nhiệm nhiều hay ít tùy thuộc vào khối lượng, tính chất từng nhiệm vụ. Việc phân công cụ thể do UBND xã quyết định. Kiện toàn tổ chức bộ máy đối với chính quyền phường: Xuất phát từ những đặc thù của quản lý nhà nước ở đô thị, không tổ chức HĐND mà chỉ có nhóm đại biểu HĐND của thị xã, thành phố tại phường; UBND được thay bằng Ban đại diện hành chính của thị xã, thành phố do Chủ tịch UBND thị xã, thành phố bổ nhiệm và quản lý. Các thành viên của ban đại diện hành chính là các công chức nhà nước. Đổi mới phương thức làm việc của HĐND và UBND cấp cơ sở: Đối với Hội đồng nhân dân, cần đổi mới quy trình ban hành và nâng cao chất lượng các nghị quyết của HĐND xã, thị trấn. Trước mỗi kỳ họp cần có sự phối hợp chuẩn bị giữa cấp ủy Đảng, thường trực HĐND và lãnh đạo UBND cũng như cần tham khảo rộng rãi ý kiến nhân dân về mục tiêu, nội dung của nghị quyết, điều kiện tài chính - ngân sách và nhân lực để triển khai thực hiện, đảm bảo tính khả thi của các nghị quyết đó. Tăng cường khả năng và điều kiện để thực hiện chức năng giám sát của HĐND và các đại biểu HĐND xã, thị trấn bằng cách nâng cao trách nhiệm và năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân, xác định rõ trọng tâm, nội dung giám sát, đề xuất các kiến nghị, kết luận sau khi giám sát và đôn đốc, thực hiện các đề tài, biện pháp xử lý. Thực hiện tốt chế độ tiếp dân để kịp thời nắm bắt thông tin và giải quyết những thắc mắc, khiếu nại của người dân. Đối với UBND, cần tăng cường trách nhiệm cá nhân trong tổ chức điều hành, chống tác phong quan liêu, giấy tờ, hành chính hóa, cán bộ chính quyền xã phải xử lý công việc tại cơ sở. Cải tiến lề lối làm việc, xây dựng quy chế làm việc công khai, rõ ràng, cụ thể phù hợp với quy trình của Nhà nước và cơ sở. Thực hiện tốt quy chế “một cửa” trong việc giải quyết các thủ tục hành chính cho người dân và tổ chức. Phân công trách nhiệm cụ thể, xây dựng lịch thời gian hợp lý để giải quyết công việc cho người dân. Thực hiện chế độ giao ban định kỳ hàng tuần của hệ thống chính trị cơ sở. Chính quyền xã trực tiếp giải quyết công việc, hạn chế tình trạng đẩy việc của UBND xã cho trưởng thôn, xóm. 4.3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ - Cần tổ chức UBND theo hướng giảm số lượng ủy viên Ủy ban tăng thêm số lượng Phó Chủ tịch. Việc điều chỉnh này thực sự có ý nghĩa quan trọng đối với UBND cấp tỉnh nhằm tăng cường sự phân công chỉ đạo tập trung, sát sao hơn đối với từng lĩnh vực quản lý, điều hành của UBND. - Thực hiện thí điểm chế định Thủ trưởng hành chính thay thế chế định Ủy ban, nhất là với vị trí là cấp chính quyền địa phương có tính bao trùm, thì cần thiết nghiên cứu quy định chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh là Tỉnh trưởng. - Tăng cường và nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của HĐND và giám sát của nhân dân đối với UBND và người đứng đầu. - Cần có nội dung, hình thức giám sát cụ thể, thiết thực, đúng với chức năng của HĐND; cần có chế tài xử lý cụ thể, có hiệu lực sau giám sát. Áp dụng và thực hiện thường xuyên hơn hình thức HĐND bỏ phiếu bất tín nhiệm UBND và người đứng đầu cơ quan hành chính, khi có những biểu hiện yếu kém về năng lực, phẩm chất, không hoàn thành chức trách, nhiệm vụ gây hậu quả xấu và xử lý trách nhiệm theo pháp luật. - Tăng cường các hoạt động giám sát nhân dân, trước hết là giám sát và phản biện của Mặt trận Tổ quốc đối với UBND và người đứng đầu cơ quan hành chính theo hướng thiết thực, hiệu quả, thực chất, không tràn lan, không hình thức, đúng với tính chất của giám sát nhân dân và cơ chế cụ thể sau giám sát để xử lý trách nhiệm khi có vi phạm. Việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc đối với bộ máy chính quyền địa phương là một vấn đề quan trọng được quy định tại Điều 116 Hiến pháp năm 2013, theo đó HĐND, UBND có trách nhiệm thực hiện chế độ thông báo tình hình mọi mặt của địa phương cho Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân, lắng nghe ý kiến, kiến nghị của các tổ chức này về xây dựng chính quyền và phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương; phối hợp với Mặt trận Tổ quốc Việt Nam và các đoàn thể nhân dân động viên nhân dân cùng Nhà nước thực hiện các nhiệm vụ kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh ở địa phương. Việc tăng cường giám sát của Mặt trận Tổ quốc có ý nghĩa thiết thực nhằm nâng cao tính giám sát và phản biện xã hội của Mặt trận Tổ quốc đối với các cơ quan nhà nước, đặc biệt là đối với bộ máy chính quyền cấp tỉnh khi việc giám sát của Mặt trận Tổ quốc sẽ là kênh quan trọng trong việc đưa ra các kiến nghị góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND cấp tỉnh trong việc thực thi Hiến pháp, pháp luật và đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân tại địa phương. - Nghiên cứu áp dụng hình thức Bí thư cấp ủy đồng thời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. Việc nhất thể hóa hai chức danh này một mặt, tạo điều kiện thực tế cho việc đề cao vai trò, trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, nâng cao hiệu lực, hiệu quả của quản lý nhà nước; mặt khác, còn là giải pháp quan trọng, hữu hiệu để đề cao vai trò lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước, góp phần giảm mạnh tệ quan liêu, trì trệ, hội họp nhiều,... của các cấp ủy cũng như của các cơ quan nhà nước ở địa phương. - Thực hiện cơ chế dân bầu trực tiếp chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước. - Đổi mới nội dung, phương thức đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, nhất là đối với những người đứng đầu. - Cần quy định nguyên tắc, chủ thể, nội dung, hình thức kiểm soát hoạt động chính quyền địa phương. Những kiến nghị nêu trên có ý nghĩa quan trọng cho việc nâng cao vị trí, vai trò và tính thực quyền của bộ máy chính quyền cấp tỉnh trong mối quan hệ với cả các cơ quan nhà nước ở Trung ương và các cơ quan nhà nước ở cấp huyện, cấp xã. KẾT LUẬN CHƯƠNG 4 Trên cơ sở nghiên cứu thực trạng bộ máy chính quyền cấp tỉnh cho thấy rằng các định hướng, giải pháp khắc phục những tồn tại, hạn chế và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần bám sát các quan điểm của Đảng, Nhà nước về đổi mới tổ chức, nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước đáp ứng các yêu cầu cải cách hành chính và xây dựng NNPQ XHCN của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở nước ta, đặc biệt là trên cơ sở các nguyên tắc của Hiến pháp năm 2013. Cụ thể là: - Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn với việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổng thể của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng;Hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các cấp chính quyền địa phương, đồng thời phải đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. - Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng là nhằm xây dựng bộ máy chính quyền địa phương mạnh mẽ và trong sạch, thật sự của dân, do dân và vì dân; đủ khả năng và điều kiện thực hiện có hiệu quả các nhiệm vụ quản lý kinh tế - xã hội trên địa bàn, quản lý và tổ chức tốt việc cung ứng dịch vụ công cho người dân và tổ chức, tạo mọi điều kiện phát triển kinh tế góp phần nâng cao đời sống nhân dân; phát huy hơn nữa quyền làm chủ của nhân dân trong việc xây dựng và kiểm tra, giám sát bộ máy chính quyền và đội ngũ cán bộ, công chức. - Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải gắn liền với phát huy dân chủ, giữ vững kỷ cương nhà nước ở địa phương; nâng cao tính tự chủ và trách nhiệm của chính quyền địa phương. - Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải phù hợp với điều kiện phát triển kinh tế - xã hội và đặc thù của từng địa phương. - Hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải đảm bảo tính thực quyền của Hội đồng nhân dân, đề cao vai trò quyết định và giám sát của Hội đồng nhân dân cấp tỉnh. Một số giải pháp quan trọng để hoàn thiện bộ máy chính quyền cấp tỉnh đáp ứng yêu cầu xây dựng NNPQ XHXN ở nước ta hiện nay là: Hoàn thiện thể chế pháp lý về tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh, theo đó để đảm bảo thi hành Hiến pháp 2013, cần khẩn trương ban hành Luật về chính quyền địa phương; Luật về phân cấp quản lý giữa trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương; Luật về giám sát của HĐND; sửa đổi, bổ sung Luật bầu cử đại biểu HĐND... nhằm đảm bảo tính thống nhất, đồng bộ của tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Bên cạnh các giải pháp về hoàn thiện pháp luật, để hoàn thiện bộ máy và nâng cao hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền cấp tỉnh, cần có một số giải pháp quan trọng khác như: cần nhận thức về chuyển từ mô hình tổ chức UBND sang mô hình thủ trưởng hành chính, phát huy tính tự chủ, năng động sáng tạo của chính quyền các cấp; nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ, công chức của bộ máy chính quyền cấp tỉnh; từng bước hiện đại hóa cơ sở, trang thiết bị, phương tiện quản lý, áp dụng rộng rãi công nghệ thông tin; cần có quy định để phân biệt sự khác nhau giữa mô hình tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị cấp tỉnh với chính quyền nông thôn cấp tỉnh; tiếp tục kiện toàn cơ cấu tổ chức và nâng cao chất lượng bộ máy chính quyền cơ sở nhằm tạo cơ sở cho việc vận hành thông suốt của bộ máy chính quyền cấp tỉnh. Trên cơ sở một số giải pháp nêu trên, chúng tôi nêu một số kiến nghị cụ thể là: tổ chức lại UBND theo hướng giảm số lượng ủy viên Ủy ban tăng thêm số lượng Phó Chủ tịch; thực hiện thí điểm chế định Thủ trưởng hành chính thay thế chế định Ủy ban, nhất là với vị trí là cấp chính quyền địa phương có tính bao trùm, thì cần thiết phải quy định chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính cấp tỉnh là Tỉnh trưởng; tăng cường và nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của HĐND và giám sát của nhân dân đối với UBND và người đứng đầu; áp dụng hình thức bí thư cấp ủy đồng thời đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước ở cấp xã, và ở những địa phương không tổ chức HĐND; thực hiện cơ chế dân bầu trực tiếp chức danh người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước; đổi mới nội dung, phương thức đào tạo, bồi dưỡng đội ngũ cán bộ, công chức hành chính, nhất là đối với những người đứng đầu; cần quy định nguyên tắc, chủ thể, nội dung, hình thức kiểm soát bộ máy chính quyền địa phương nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. KẾT LUẬN Hoàn thiện tổ chức và hoạt động chính quyền nói chung, bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng ngày càng vững mạnh, đáp ứng yêu cầu đổi mới và công cuộc xây dựng NNPQ XHCN là một trong những nhiệm vụ trọng tâm của Đảng và Nhà nước ta hiện nay. Trên cơ sở nghiên cứu lý luận, phân tích thực trạng tổ chức và hoạt động bộ máy chính quyền chính quyền cấp tỉnh, luận án rút ra những kết luận sau đây: Một là, chính quyền cấp tỉnh thực chất là một hình thức, một cấp của chính quyền địa phương đặt trong sự quản lý thống nhất của Trung ương. Sự tồn tại và phát triển của chính quyền cấp tỉnh luôn luôn gắn liền với những cơ sở pháp lý nhất định, phải được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quy định. Để hoàn thiện mô hình tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh cần thiết phải dựa trên những cơ sở pháp luật nhất định nhằm đảm bảo cho bộ máy chính quyền cấp tỉnh có nhiều quyền tự chủ hơn trong tổ chức và hoạt động theo quy định pháp luật. Vì thế cần thiết phải có một Luật riêng tổ chức chính quyền địa phương để thể chế hóa các quy định tại Chương IX của Hiến pháp năm 2013 về chính quyền địa phương để tạo cơ sở cho việc xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương nói chung và bộ máy chính quyền cấp tỉnh nói riêng. Hai là, việc hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải trên cơ sở xác định xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa phương tự quản và có sự phân biệt chính quyền địa phương theo đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt. Do vậy, quá trình hoàn thiện tổ chức bộ máy chính quyền cấp tỉnh phải được đặt trong tổng thể của tổ chức nền hành chính quốc gia và cả hệ thống các định chế chính trị, quan điểm về tổ chức nhà nước và để có thể triển khai thực hiện các giải pháp đề ra cần thiết phải có sự lãnh đạo, quyết tâm cao của Đảng, Nhà nước và toàn thể nhân dân. Ba là, xuất phát từ yêu cầu không ngừng củng cố và hoàn thiện bộ máy chính quyền nhà nước, cho nên phải tích cực thực hiện cải cách hành chính một cách đồng bộ trên các mặt: thể chế, bộ máy, công chức, tài chính công. Xây dựng bộ máy chính quyền địa phương, đặc biệt là chính quyền cấp tỉnh là cấp mang tính "động" nhiều hơn, đòi hỏi phải xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, thẩm quyền, quyền hạn và trách nhiệm của từng cơ quan và người đứng đầu cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh. Bốn là, chính quyền cấp tỉnh là cấp chấp hành và thực hiện pháp luật, thực hiện các quyết định, chỉ thị của cơ quan nhà nước cấp trên là chủ yếu. Vì vậy, đòi hỏi các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành chính sách, pháp luật phải đồng bộ, thống nhất, phù hợp với thực tiễn và có tính ổn định lâu dài. Trên cơ sở đó, chính quyền cấp tỉnh phát huy tinh thần trách nhiệm và năng động, sáng tạo của mình, thực hiện nghiêm túc, đắc lực, đảm bảo sự quản lý, điều hành thông suốt và thống nhất của Chính phủ và cơ quan nhà nước cấp trên. Năm là, cần chú trọng công tác đào tạo, bồi dưỡng, giáo dục, rèn luyện đội ngũ cán bộ, công chức nói chung và đội ngũ cán bộ, công chức chính quyền cấp tỉnh nói riêng có phẩm chất đạo đức, bản lĩnh chính trị, tinh thần trách nhiệm, tinh thần tận tụy phục vụ nhân dân. Trong thi hành công vụ, luôn nêu cao tinh thần trách nhiệm, nắm vững quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; tinh thông về chuyên môn, nghiệp vụ và những cán bộ, công chức được tuyển dụng vào vị trí việc làm ở chính quyền cấp cơ sở phải đúng tiêu chuẩn, chức danh nghiệp vụ; đồng thời phải tăng cường kỷ luật, kỷ cương trong bộ máy hành chính nhà nước; kiên quyết chống quan liêu, tham nhũng, lãng phí, làm cho bộ máy hành chính trong sạch, vững mạnh. Sáu là, chính quyền cấp tỉnh luôn phải bám sát sự lãnh đạo của Tỉnh ủy, Thành ủy, đảm bảo cho sự quản lý, điều hành của chính quyền phải vừa thực hiện luật pháp, vừa làm trụ cột trong việc phát huy sức mạnh tổng hợp của các tổ chức đoàn thể trong hệ thống chính trị ở địa phương và phát huy quyền làm chủ của nhân dân ở địa phương; nghĩa là, chính quyền cấp tỉnh phải giữ vững và thể hiện được bản chất dân chủ của Nhà nước ta ở địa phương, góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội phát triển và xây dựng một NNPQ XHCN. DANH MỤC CÔNG TRÌNH NGHIÊN CỨU CỦA TÁC GIẢ 1. Ngô Huy Tiếp, Trịnh Tuấn Thành (2011), "Nâng cao bản lĩnh chính trị là nền tảng cơ bản ngăn ngừa nguy cơ "tham nhũng, tiêu cực", Tạp chí Công an nhân dân, (1), tr.10-12. 2. Trịnh Tuấn Thành (1-2011), "Đổi mới phương thức lãnh đạo của Đảng đối với Nhà nước trong thời kỳ đổi mới", Tạp chí Quản lý nhà nước, (180), tr.13-16. 3. Trịnh Tuấn Thành (2-2011), "Những nội dung cơ bản của Luật Viên chức", Tạp chí Quản lý nhà nước, (181), tr.75-78. DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 1. Phan Xuân Biên (2007) (chủ biên), Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị từ thực tiễn Thành phố Hồ Chí Minh, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh. 2. Bộ Nội vụ (2007), Tổ chức Nhà nước Việt Nam 1945 - 2007, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 3. Bộ Nội vụ (2010), Báo cáo tình hình hoạt động của UBND các cấp từ đầu nhiệm kỳ 2004-2011 đến nay và nhiệm vụ đến hết nhiệm kỳ, Hà Nội. 4. Bộ Nội vụ (2011), Báo cáo tình hình hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004-2011 đến nay và nhiệm vụ đến hết nhiệm kỳ, Hà Nội. 5. Chính phủ (2010), Báo cáo tổng kết bước 1 thực hiện Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc Hội về thí điểm không tổ chức HĐND huyện, quận, phường. 6. Chính phủ (2012), Báo cáo Tổng kết thi hành Hiến pháp năm 1992 7. Chủ tịch Chính phủ lâm thời (1945), Sắc lệnh số 63-SL ngày 22/11/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ, Hà Nội. 8. Chủ tịch Chính phủ lâm thời (1945), Sắc lệnh số 77-SL ngày 21/12/1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính xã, huyện, tỉnh, kỳ, Hà Nội. 9. Ngô Huy Cương (2001), "Nhà nước pháp quyền với việc xây dựng chính quyền", Nghiên cứu lập pháp, (6). 10. Nguyễn Đăng Dung (1997), Tổ chức chính quyền nhà nước ở địa phương - Lịch sử và hiện tại, Nxb Đồng Nai. 11. Nguyễn Đăng Dung (1998), Hội đồng nhân dân trong hệ thống cơ quan nhà nước, Nxb Pháp lý, Hà Nội. 12. Nguyễn Đăng Dung (2000), Một số vấn đề về Hiến pháp và bộ máy nhà nước, Nxb Giao thông vận tải, Hà Nội. 13. Nguyễn Đăng Dung (2001), "Nhà nước pháp quyền - một hình thức tổ chức nhà nước", Nghiên cứu lập pháp, (6). 14. Nguyễn Đăng Dung (2006), Nhà nước và trách nhiệm của Nhà nước, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 15. Nguyễn Đăng Dung (chủ biên) (2006), Tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam theo các Hiến pháp 1946, 1959, 1980, 1992 và 1992 sửa đổi, bổ sung 2001, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 16. Nguyễn Đăng Dung (2007), “Bàn về cải cách chính quyền nhà nước ở địa phương”, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 05/10. 17. Nguyễn Đăng Dung (2009), Nhà nước là những con số cộng giản đơn, Nxb Lao động, Hà Nội. 18. Nguyễn Sỹ Dũng (2001), "Một số mô hình của chính quyền địa phương các nước trên thế giới", Nghiên cứu lập pháp, số đặc biệt về Sửa đổi Hiến pháp. 19. Nguyễn Ánh Dương (2007), Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền thị xã, thành phố thuộc tỉnh ở Việt Nam hiện nay, Luận văn thạc sĩ Luật, Hà Nội. 20. Đảng Cộng sản Việt Nam (1960), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ III, Nxb Sự thật, Hà Nội. 21. Đảng Cộng sản Việt Nam (1987), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VI, Nxb Sự thật, Hà Nội. 22. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII, Nxb Sự thật, Hà Nội. 23. Đảng Cộng sản Việt Nam (1995), Văn kiện Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khoá VII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 24. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Nghị quyết Hội nghị lần thứ ba Ban Chấp hành Trung ương Khóa VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 25. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), Văn kiện Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương khoá VIII, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 26. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 27. Đảng Cộng sản Việt Nam (2003), Văn kiện Hội nghị lần thứ bảy, Ban Chấp hành Trung ương khoá IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 28. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), Văn kiện Hội nghị lần thứ năm, Ban Chấp hành Trung ương khoá IX, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 29. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ X, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 30. Đảng Cộng sản Việt Nam (2007), Văn kiện Hội nghị lần thứ năm, Ban Chấp hành trung ương khóa X, Nxb, Chính trị quốc gia. Hà Nội, 2007. 31. Đảng Cộng sản Việt Nam (2007), Văn kiện Đảng Toàn tập, tập 51, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 32. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XI, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 33. Vũ Đức Đán (2000), Tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trực thuộc trung ương, Nxb Thống kê, Hà Nội. 34. Vũ Đức Đán (2002), Đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền thành phố trong giai đoạn hiện nay, Đề tài cấp Bộ. 35. Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật thế giới (2008), Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 36. Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Lịch sử nhà nước và pháp luật Việt Nam, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 37. Đại học Luật Hà Nội (2008), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, Nxb Công an nhân dân, Hà Nội. 38. Nguyễn Văn Động (2003), "Suy nghĩ về cơ sở khoa học của việc đổi mới tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở nước ta hiện nay", Nhà nước và Pháp luật, (3). 39. Bùi Xuân Đức (1992), "Về Hiến pháp 1992: Những điểm mới trong tổ chức bộ máy nhà nước ta qua Hiến pháp 1992", Nhà nước và Pháp luật, (2). 40. Bùi Xuân Đức (2002), "Đổi mới tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay", Nghiên cứu lập pháp, (9). 41. Bùi Xuân Đức (2003), "Bàn về tính chất của Hội đồng nhân dân trong điều kiện cải cách bộ máy nhà nước hiện nay", Tạp chí Nhà nước và Pháp luật, (12). 42. Bùi Xuân Đức (2007), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 43. Bùi Xuân Đức (2007), "Tự quản địa phương: vấn đề nhận thức và vận dụng ở nước ta hiện nay", Nhà nước và Pháp luật, (1). 44. Trần Ngọc Đường (chủ biên) (2000), Bộ máy nhà nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 45. Giáo trình lịch sử hành chính Nhà nước Việt Nam, Nxb Đại học quốc gia Hà Nội. 46. Tô Tử Hạ, Nguyễn Hữu Trị, Nguyễn Hữu Đức (1998), Cải cách hành chính địa phương - lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 47. Lê Thị Vân Hạnh (2009), Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn nhằm xây dựng mô hình cơ cấu tổ chức bộ máy chính quyền địa phương theo tinh thần Nghị quyết Trung ương 5 khóa X, Đề tài cấp Bộ. 48. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (1995), Lý luận về nhà nước, tập 1, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 49. Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh (2005), Giáo trình Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật, tập 1, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội. 50. Nguyễn Thị Hồi (2003), Tư tưởng phân chia quyền lực nhà nước với việc tổ chức bộ máy nhà nước ở một số nước, Luận án tiến sĩ Luật, Hà Nội. 51. Nguyễn Thị Hồi (2004), "Về Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân ở nước ta hiện nay", Tạp chí Luật học, (1). 52. Lê Quốc Hùng (2004), Thống nhất, phân công và phối hợp quyền lực nhà nước ở Việt Nam, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 53. Phạm Quang Hưng (2007), Tiếp tục hoàn thiện chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay, Luận văn Thạc sĩ Luật, Hà Nội. 54. Bùi Đức Kháng (2002), Phân cấp quản lý trong hệ thống hành chính nhà nước của chính quyền địa phương - ví dụ trên một số lĩnh vực, Đề tài cấp Bộ. 55. Nguyễn Hữu Khiển (2002), Cơ sở phương pháp luận của sự phân chia các đơn vị và các cấp lãnh thổ hành chính ở Việt Nam, Đề tài cấp Bộ. 56. Nguyễn Hữu Khiển (2003), Tìm hiểu về hành chính nhà nước, Nxb Lao động, Hà Nội. 57. V.I. Lênin (1976), Toàn tập, tập 34, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva. 58. V.I. Lênin (1977), Toàn tập, tập 38, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva 59. V.I. Lênin (1978), Toàn tập, tập 35, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva. 60. V.I.Lênin (1996), Toàn tập, tập 34, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva. 61. V.I.Lênin (1996), Toàn tập, tập 36, Nxb Tiến bộ, Mátxcơva. 62. Trương Đắc Linh (2001), “Bàn về khái niệm chính quyền địa phương”, Khoa học pháp lý, (2). 63. Trương Đắc Linh (2001), "Một số ý kiến về vị trí, vai trò của HĐND và việc thành lập UBND các cấp", Tạp chí Khoa học pháp lý, (3). 64. Trương Đắc Linh (2001) "Hội đồng nhân dân trên chặng đường đổi mới tổ chức chính quyền địa phương", Nghiên cứu lập pháp (8). 65. Trương Đắc Linh (2002), Chính quyền địa phương với việc bảo đảm thi hành Hiến pháp và pháp luật ở địa phương, Luận án Tiến sĩ Luật, Hà Nội. 66. Vũ Thị Loan (2008), Hoàn thiện chế độ bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân ở Việt Nam hiện nay, Luận án Tiến sĩ chính trị học 67. C.Mác, Ph.Ăngghen (1962), Toàn tập, tập 2, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 68. C.Mác, Ph.Ăngghen (1993), Toàn tập, tập 6, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 69. C.Mác, Ph.Ăngghen (1995), Toàn tập, tập 21, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 70. C.Mác, Ph.Ăngghen (2006), Toàn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 71. Nguyễn Văn Mạnh (2005), Nhận thức và thực tiễn vận dụng quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về tổ chức bộ máy nhà nước trong thời kỳ đổi mới (từ 1986 đến nay), Đề tài khoa học cấp Bộ. 72. Nguyễn Văn Mạnh (2010), Xây dựng Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa Việt Nam - lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 73. Đinh Văn Mậu (2009), Mô hình các cấp chính quyền ở Hà Nội, Đề tài cấp Bộ. 74. Đinh Văn Mậu, Phạm Hồng Thái (1996), Luật Hành chính Việt Nam, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh. 75. Hồ Chí Minh (1995), Toàn tập, tập 2, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 76. Hồ Chí Minh (1996), Toàn tập, tập 12, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội 77. Hồ Chí Minh (2004), Toàn tập, tập 5, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 78. Hồ Chí Minh (2004), Toàn tập, tập 6, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 79. Hồ Chí Minh (2004), Toàn tập, tập 9, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 80. Lê Hữu Nghĩa, Nguyễn Văn Mạnh (2001), 55 năm xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân. Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 81. Nguyễn Thị Thanh Nhàn (2012), “Cơ sở lý luận và thực tiễn xây dựng mô hình tổ chức chính quyền nông thôn ở Việt Nam hiện nay”, Luận án tiến sĩ Luật học. 82. Hà Quang Ngọc (2005), "Cải cách cơ cấu tổ chức và hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương", Cộng sản, (2). 83. Nguyễn Như Phát (2003), "Tiến tới một hiến chương quốc tế về tự quản địa phương", Nghiên cứu Lập pháp, (11). 84. Nguyễn Thị Phượng (2008), Chính quyền địa phương trong việc bảo vệ quyền công dân ở Việt Nam, Luận án Tiến sĩ Quản lý hành chính nhà nước, Hà Nội. 85. Thang Văn Phúc (2013), Một số vấn đề về sửa đổi, bổ sung các quy định của Hiến pháp 1992 về chính quyền địa phương, Tham luận tại Hội thảo “Hoàn thiện Chương chính quyền địa phương của dự thảo sửa đổi Hiến pháp năm 1992 và định hướng xây dựng Luật về Chính quyền địa phương” tại thành phố Nha Tranh, tỉnh Khánh Hòa ngày 28-29/3. 86. Đinh Ngọc Quang (2005), “Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp nhiệm kỳ 2004 - 2009”, Quản lý nhà nước, (2). 87. Quốc hội (1946), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa 88. Quốc hội (1959), Hiến pháp nước Việt Nam dân chủ cộng hòa 89. Quốc hội (1980), Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam 90. Quốc hội (1992), Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam 91. Quốc hội (2001), Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam (sửa đổi, bổ sung). 92. Quốc hội (2013), Hiến pháp nước Cộng hòa Xã hội chủ nghĩa Việt Nam. 93. Nguyễn Duy Quý, Nguyễn Tất Viễn (đồng chủ biên) (2010), Nhà nước Pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân, vì dân - lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 94. Nguyễn Duy Quý, Nguyễn Tất Viễn (2010), Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam của dân, do dân và vì dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 95. Võ Kim Sơn (2002), Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN, Đề tài cấp Bộ. 96. Văn Tạo (2000), Kinh nghiệm xây dựng và quản lý chính quyền các cấp trong lịch sử, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 97. Phạm Hồng Thái (2003) (chủ nhiệm), Thiết lập mô hình tổ chức chính quyền đô thị, Đề tài khoa học cấp Bộ. 98. Nguyễn Văn Thảo (2006), Đổi mới nội dung hoạt động các cấp chính quyền địa phương trong kinh tế thị trường và hội nhập quốc tế, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 99. Trịnh Đức Thảo (2001), Bàn về những tiêu chí và biện pháp đánh giá chất lượng hiệu quả hoạt động của cơ quan dân cử, trong sách 55 năm xây dựng nhà nước của dân, do dân, vì dân, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 100. Thái Vĩnh Thắng (2002), “Tổ chức chính quyền địa phương của Nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam - quá trình hình thành và phát triển, những bất cập và phương hướng đổi mới”, Luật học, (4). 101. Lê Minh Thông (1999), “Đổi mới tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân”, Nhà nước và Pháp luật, (6). 102. Lê Minh Thông (chủ biên) (2001), Một số vấn đề về hoàn thiện tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 103. Lê Minh Thông, Nguyễn Như Phát (đồng chủ biên) (2002), Những vấn đề lý luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 104. Lê Minh Thông (2002), “Một số quan điểm về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương ở nước ta hiện nay”, Nghiên cứu lập pháp, (8). 105. Lê Minh Thông (2011), Đổi mới, hoàn thiện bộ máy Nhà nước pháp quyền Xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 106. Thái Vĩnh Thắng (2005), "60 năm xây dựng và hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam (1945 - 2005)", Luật học, (5). 107. Nguyễn Kim Thoa (2002), “Pháp luật về chính quyền địa phương, thực trạng và phương hướng cải cách”, Nghiên cứu lập pháp, (9). 108. Nguyễn Kim Thoa (2005), Tìm hiểu về chính quyền địa phương các cấp, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 109. Nguyễn Kim Thoa, Nguyễn Sỹ Đại (đồng chủ biên), (2005), Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hòa liên bang Đức, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 110. Nguyễn Quốc Tuấn (2002), “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND các cấp”, Tổ chức nhà nước (6). 111. Trung tâm Nghiên cứu khoa học và thông tin trực thuộc Ban Tổ chức - Cán bộ Chính phủ (1994), Về mô hình tổ chức bộ máy hành chính của các nước trên thế giới, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 112. Đào Trí Úc (1995), Bình luận khoa học về Hiến pháp 1992, Nxb Khoa học xã hội, Hà Nội. 113. Đào Trí Úc (2001), Xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân dưới sự lãnh đạo của Đảng, Đề tài KHXH.05.05. 114. Đào Trí Úc (2004), Hương ước trong quá trình thực hiện dân chủ ở nông thôn Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 115. Đào Trí Úc (2007), Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội. 116. Đào Trí Úc (chủ biên), (2007), Những đặc trưng cơ bản và mô hình của Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam, Nxb Từ điển bách khoa, Hà Nội. 117. Đào Trí Úc, Phạm Hữu Nghị (đồng chủ biên), (2009), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong giai đoạn hiện nay - Một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Tư pháp, Hà Nội. 118. Đào Trí Úc (2010), Cơ chế giám sát của nhân dân đối với hoạt động của bộ máy đảng và nhà nước, một số vấn đề lý luận và thực tiễn, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 119. Viện Khoa học Xã hội Việt Nam, Viện Nhà nước và pháp luật (2002), Những vấn đề lí luận và thực tiễn về chính quyền địa phương ở Việt Nam hiện nay, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 120. Nguyễn Văn Yểu và Lê Hữu Nghĩa (2006) (đồng chủ biên), Xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam trong thời kỳ đổi mới”, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội. 121. http://isos.gov.vn/Thongtinchitiet/tabid/84/ArticleId/352/language/vi-VN/Gi-i-thi-u-v-chinh-quy-n-d-a-ph-ng-c-a-V-ng-qu-c-Anh.aspx. 122. http://isos.gov.vn/Thongtinchitiet/tabid/84/ArticleId/298/language/vi-VN/V-t-ch-c-Chinh-quy-n-d-a-ph-ng-c-a-Han-Qu-c.aspx. 123. www.hanhchinh.com.vn |
