TÍNH THỐNG NHẤT VÀ TÍNH PHÁP LẸNH CỦA NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC Show
Khi nền kinh tế thị trường ngày càng phát triển thì vị trí của tài chính nhà nước ngày càng quan trọng đối với sự phát triển kinh tế xã hội. Vì vậy việc xây dừng một nền tài chính tự chủ vững mạnh là yêu cầu cơ bản cấp bách trong thời kì công nghiệp hóa- hiện đại hóa ở nước ta, với ngân sách Nhà nước đóng vai trò chủ đạo. Quản lí ngân sách Nhà nước hoạt động hiệu quả là một vấn đề nhạy cảm, đến nhiều liên quan ngành, nhiều cấp. Thực hiện quản lí ngân sách theo Luật Ngân sách Nhà nước là nhiệm vụ mà ở đó hoạt động thu, chi của tài chính ngân sách diễn ra được quản lí công khai chặt chẽ. Đặc biệt trong điều kiện hiện nay, khi lạm phát trên thế giới ngày càng gia tăng, vấn đề tăng cường vai trò quản lý của Nhà nước đối với quản lí ngân sách nói chung và xử lí bội chi có ý nghĩa vô cùng cấp thiết Tính duy nhất và thống nhất Trong thực tế, hoạt động ngân sách Nhà nước là hoạt động thu chi tài chính của Nhà nước. Hoạt động đó được biểu hiện một cách đa dạng và phong phú, được tiến hành hầu hết trên các mặt đời sống kinh tế, xã hôi, nó tác động đến mọi cấp, mọi ngành, mọi chủ thể trong nền kinh tế quốc dân. Vậy nên, hoạt động thu- chi của Ngân sách Nhà nước chỉ có thể hoạt động hiệu quả đảm bảo sự thống nhất dưới sự quản lí nghiêm ngặt của Nhà nước. - Chủ thể của Ngân sách Nhà nước là duy nhất, chính là Nhà nước và Ngân sách Nhà nước có tính thống nhất.Lý do Nhà nước cần phải có tính thống nhất và duy nhất là bởi vì: · Như chúng ta đã biết, Ngân sách nhà nước hoạt động dựa trên nền tảng kinh tế quốc dân mà nền kinh tế quốc dân là một nền kinh tế thống nhất theo chế độ xã hội chủ nghĩa, một Đảng cầm quyền, tuân theo Hiến Pháp,có sự phân công và phối hợp giữa các cơ quan chức năng của Nhà nước để thực hiện quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp. · Việc sử dụng Ngân sách Nhà nước luôn luôn thống nhất và gắn liền với bộ máy Nhà nước nhằm duy trì sự tồn tại và phát huy hiệu lực của bộ máy Nhà nước, cũng như tập trung sức lực để thực hiện các nhiệm vụ kinh tế- xã hội mà Nhà nước đảm nhận. - Tính thống nhất và duy nhất thể hiện như sau: · Thông qua các chính sách, chế độ, phương thức quản lý, trình tự thủ tục thu chi ngân sách được thực thi thống nhất từ cấp trên xuống cấp dưới, hoặc từ cấp này đến cấp nọ. · Thông qua quản lí ngân sách nhà nước, bảo đảm sự phối hợp chặt chẽ giữa cơ quan quản lí ngành và địa phương trong việc thực hiện ngân sách Nhà nước. · Các nhiệm vụ kinh tế- chính trị- xã hội của một quốc gia trong từng thời kì phát triển được quyết định bởi cơ quan quyền lực cao nhất của Nhà nước- Quốc hội, do đó Quốc hội cũng là chủ thể duy nhất quyết định nội dung, định mức thu, chi ngân sách Nhà nước tương ứng với các nhiệm vụ đã được hoạch đinh nhằm đảm bảo thực hiện có kết quả các nhiệm vụ đó. - Ví dụ:- Trích Điều 3 Luật Ngân sách Nhà nước do Quốc hội ban hành năm 2002 “Ngân sách nhà nước được quản lý thống nhất theo nguyên tắc tập trung dân chủ, công khai, minh bạch, có phân công, phân cấp quản lý, gắn quyền hạn với trách nhiệm. Quốc hội quyết định dự toán ngân sách nhà nước, phân bổ ngân sách trung ương, phê chuẩn quyết toán ngân sách nhà nước.” - Quốc hội có quyền quyết định sửa đổi và bãi bỏ các loại thuế. - Chính phủ quyết định thẩm quyền ban hành nguyên tắc quản lí các loại phí, các thu ngoài thuế khác, các nguyên tắc hoạt động và sử dụng tiền đóng góp của nhân dân. Tóm lại, thống nhất và duy nhất là hai tính chất tiền đề giúp Nhà nước thực thi tốt nhiệm vụ cũng như chức năng của mình cũng như quản lý hiệu quả Ngân sách Nhà nước. Tính pháp lệnh của Ngân sách Nhà nước. Tính chất này xuất phát từ quyền lực của Nhà nước và các nhu cầu về tài chính để thực hiện chức năng quản lý và điều hành của Nhà nước đối với nền kinh tế- xã hội .Do nhu cầu chi tiêu của mình, Nhà nước đã sử dụng quyền lực thông qua hệ thống pháp luật tài chính buộc mọi pháp nhân phải đóng góp một phần thu nhập của mình cho NSNN, tức là các chủ thể kinh tế thực hiện nghĩa vụ đối với Nhà nước. Các hoạt động thu chi NSNN đều tiến hành theo cơ sở nhất định đó là các luật thuế, chế độ thu chi.. do Nhà nước ban hành, đồng thời các hoạt động luôn chịu sự kiểm tra, giám sát của các cơ quan Nhà nước. Bên cạnh tính thống nhất và duy nhất, ngân sách Nhà nước cũng đòi hỏi cần phải có tính pháp lệnh bởi vì: · Ngân sách Nhà nước là một hoạt động phức tạp, liên quan đến toàn bộ các đối tượng, thể nhân và pháp nhân của xã hội. Để hoạt động nền kinh tế hiệu quả thì Ngân sách cần phải có tính pháp lệnh dựa trên những quy định chỉ thị của pháp luật để bắt buộc hay cưỡng chế các đối tượng phải tuân thủ. · Tính xu thế: Ngân sách Nhà nước là bộ phận hoạt động của Nhà nước mà hoạt động của Nhà nước dựa trên cơ sở pháp lệnh, dó đó Ngân sách Nhà nước cũng phải dựa trên cơ sở pháp lệnh. - Tính pháp lệnh biểu hiện cụ thể như sau: · Các hoạt động thu- chi ngân sách Nhà nước đều được thực hiện và tuân thủ nghiêm ngặt dựa trên những quy tắc, chỉ thị và luật của các cơ quan có quyền lực ban hành. · Hành lang pháp lý đối với ngân sách nhà nước được hình thành trên cơ sở các văn bản quy phạm có cấp độ pháp lệnh, pháp lý cao như luật, pháp lệnh do Uỷ Ban Thường Vụ Quốc Hội ban hành. · Các tổ chức, cá nhân, kể cả các tổ chức, cá nhân nước ngoài hoạt động trên lãnh thổ nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam có trách nhiệm và nghĩa vụ nộp đầy đủ, đúng hạn các khoản thuế, phí, lệ phí và các khoản phải nộp khác vào ngân sách nhà nước theo quy định của pháp luật. · Tính chất này cũng thể hiện rã thông qua Điều 2 Luật Ngân sách Nhà nước năm 2002, các khoản thu- chi phải được thực thi theo chỉ thị của pháp luật. “1. Thu ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu từ thuế, phí, lệ phí; các khoản thu từ hoạt động kinh tế của Nhà nước; các khoản đóng góp của các tổ chức và cá nhân; các khoản viện trợ; các khoản thu khác theo quy định của pháp luật. 2. Chi ngân sách nhà nước bao gồm các khoản chi phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh, bảo đảm hoạt động của bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản chi khác theo quy định của pháp luật.” Có thể nói là pháp lệnh là một trong những công cụ mà Nhà nước sử dụng để quản lý ngân sách. Bởi lẽ tính pháp lệnh có tác dụng điều chỉnh hành vi cho mọi tổ chức, cá nhân khi tham gia các hoạt động kinh tế-xã hội, nó còn là thước đo chung mức độ chấp hành của mọi chủ thể. Thông qua tính pháp lệnh, mọi chủ thế trong nền kinh tế sẽ sử dụng kinh phí ngân sách nhà nước đúng mục đích, tiết kiệm, có hiệu quả. ThS. Hoàng Thị Xinh Mục lục bài viết
Đặc điểm của ngân sách nhà nước- Ngân sách nhà nước là một kết hoạch tài chính khổng lồ nhất cần được quốc hội biểu quyết thông qua trước khi thi hành. Đặc điểm nàu cho thấy việc thiết lập ngân sách nhà nước không chỉ là vấn đề kĩ thuật nghiệp vụ kinh tế (lập dự toán các khoản thu và chỉ định thực hiện trong một năm) mà còn là vấn đề mang tính kĩ thuật pháp lí )nghĩa là phải trải qua giai đoạn xem xét, biểu quyết thông qua tại quốc hội giống như việc ban hành một đạo luật để làm phát sinh các quyền và nghĩa vụ pháp lí nhất định cho các chủ thể tham gia vào hoạt động ngân sách). Do ngân sách nhà nước bắt buộc phải được quốc hội biểu quyết thông qua như một kĩ thuật pháp lí nên ngân sách nhà nước khác hẳn với các loại ngân sách thông thường. SỰ khác biệt thể hiện ở chỗ ngân sách nhà nước vừa phản ánh các hành vi kinh tế (lập dự trù các khoản thu, chi sẽ thực hiện trong tương lai), vừa thể hiện các hành vi pháp lí của các chủ thể có thẩm quyền và cơ quan lập pháp có thẩm quyền quyết định bản dự thảo đó). Trong khi đó, các loại ngân sách của các chủ thể khác thì chỉ phản ánh các hành vi thuần túy kinh tế (mang tính chất kĩ thuật tài chính) như lập dự tru kế hoạch thu chi tiền tệ mà không cần phải đệ trình cho một cơ quan lập pháp nào phê chuẩn trước khi đem ra thực hiện trên thực tế. - Ngân sách nhà nước không phải là một bản kế hoạch tài chính thuần túy mà còn là một đạo luật. Theo thông lệ, sau khi bản dự toán ngân sách nhà nước được soạn thảo bởi cơ quan hành pháp thì nó sẽ được chuyển sang cho cơ quan lập pháp xem xét quyết định và ban bổ dưới hình thức một đạo luật để thi hành. Quá trình "luật hóa" bản dự toán ngân sách nhà nước tại cơ quan lập pháp thể hiện sự khác biệt về phương diện pháp lí giữa ngân sách nhà nước so với các loại ngân sách của các chủ thể khác. - Ngân sách nhà nước là kế hoạch tài chính của toàn thể quốc gia, được trao cho chính phủ tổ chức thực hiện nhưng phải đặt dưới sự giám sát trực tiếp của quốc hội. Việc thiết lập quyền giám sát của quốc hội đối với hoạt động thi hành ngân sách của chính phủ đã trở thành nguyên tắc hiến định, thực chất là nhằm kiểm soát nguy cơ lạm quyền của các cơ quan hành pháp trong quá trình thực thi ngân sách nhà nước. Sự kiểm soát thường xuyên của quốc hội đối với chính phủ trong lĩnh vực này cũng là phương cách để củng cố và đề cao tính dân chủ, công khai, minh bạch trong hoạt động tài chính nhà nước, góp phần quản trị tốt nền tài chính công trong đó dân chúng đóng vai trò quyết định. Đây là một trong những đặc điểm quan trọng giúp phân biệt giữa ngân sách nhà nước với các loại ngân sách của các chủ thể khác như ngân sách của các tổ chức kinh tế, chính trị - xã hội... - Ngân sách nhà nước được thiết lập và thực thi hoàn toàn vì mục tiêu mưu cầu lợi ích chung cho toàn thể quốc gia, không phân biệt người thụ hưởng các lợi ích đó là ai, thuộc thành phần kinh tế nào hay đẳng cấp xã hội nào. Lợi ích chung là yếu tố ảnh hưởng mang tính quyết định đến việc tiến hành các nghiệp vụ tài chính (nghiệp vụ thu, chi ngân sách) của chính phủ mà ở đó chính phủ luôn tìm cách thỏa mãn tối đa các nhiệm vụ chi, tiêu đã được hoạch định và cho phép thực hiện bởi quốc hội. - Ngân sách nhà nước luôn phản ánh mối tương quan giữa quyền lập pháp và quyền hành pháp trong quá trình xây dựng và thực hiện chính sách. Mỗi tương quan này thường nghiêng về phía cơ quan lập pháp, bởi lẽ vai trò áp đảo của cơ quan lập pháp so với cơ quan hành pháp trong lĩnh vực ngân sách đã được ghi nhận trong hiến pháp và đạo luật ngân sách nhà nước ở mỗi quốc gia như một nguyên tắc cơ bản của nền tài chính công hiện tại. Tuy nhiên, trong thực tiễn, đôi khi sự giảm sút vai trò của cơ quan lập pháp trong thời điểm nào đó sẽ khiến cho mỗi tương quan quyền lực giữa hai cơ quan này có xu hướng nghiên về phía cơ quan hành pháp. Các nguyên tắc tổ chức hệ thống ngân sách nhà nướcNguyên tắc thống nhất trong tổ chức ngân sách nhà nướcThống nhất trong tổ chức ngân sách nhà nước là ngân sách nhà nước mặc dù được tổ chức thành nhiều cấp nhưng những bộ phân cấu thành của một hệ thống ngân sách thống nhất và duy nhất. Trong hệ thống ngân sách đó, mặc dù mỗi cấp ngân sách đều có hoạt động thu, chi của mình nhưng các hoạt động đó phải nhất quán, phải cùng dựa trên những chuẩn mực, những định mức nhất định và phải tuân thủ cùng một chính sách, chế độ về thu chi ngân sách. Để bảo đảm tính thống nhất của hệ thống ngân sách cần phải thực hiện ba yêu cầu: - phải thể chế hóa thành phần pháp luật mọi chủ chương, chính sách, tiêu chuẩn, định mức về thu, chi ngân sách. Các quy định này là cơ sở pháp lí chung cho hoạt động của mọi cấp ngân sách chứ không phải là những quy chế riêng cho từng cấp ngân sách. - đảm bảo sự nhất quán trên phạm vi toàn quốc về hệ thống và chuẩn mực kế toán, về phương thức báo cáo, về trình tự lập, phê chuẩn, chấp hành và quyết toán ngân sách nhà nước. Trong quá trình chấp hành ngân sách, chính quyền địa phương có thể thực hiện một số biện pháp nghiệp vụ để cân đối ngân sách cấp mình nhưng pháp luật cần phải quy định rõ loại nghiệp vụ nào được phép thực hiện. - phải tạo cơ sở pháp lí cho việc thiết lập mối quan hệ giữa ngân sách cấp trên và ngân sách cấp dưới trong việc điều chuyển nguồn vốn giữa các cấp ngân sách này. Các cấp ngân sách là những bộ phân câu thành của một ngân sách duy nhất và thống nhất, vì vậy, tiền trên tài khaorn cảu từng cấp ngân sách cũng chính là tiền của ngân sách nhà nước. VÌ thế, việc điều hòa vốn giữa các cấp ngân sách trong hệ thống là cần thiết nhằm giảm thiểu tình trạng ứ đọng tiền ở cấp ngân sách này và thiết hụt tiền ở cấp ngân sách khác làm cản trở hoạt động trôi chảy của hệ thống ngân sách Nguyên tắc độc lập và tự chủ của các cấp ngân sách nhà nước.Mỗi cấp chính quyền nhà nước đều phải thực hiện chức năng quản lí nhà nước trên địa bàn của mình. Để đảm bảo các cấp chính quyền có thể chủ động trong việc thực hiện thì mỗi cấp đều cần có nguồn vốn tiền tệ nhất định. Nói cách khác, các cấp chính quyền nhà nước hay các cấp ngân sách cần có sự độc lập, tự chủ ở chừng mực nhất định trong quá trình thực hiện chức năng của mình. Để bảo đảm ngân sách mỗi cấp được độc lập và tự chủ, một mặt cần phân giao các nguồn thu và các nhiệm vụ chỉ cho các cấp ngân sách, mặt khác, cần cho phép mỗi cấp ngân sahcs có quyền quyết định ngân sách của cấp mình. Việc làm này không dẫn đến hoạt động của ngân sách địa phương nằm ngoài sự chỉ đạo của nhà nước trung ương và độc lập với ngân sách nhà nước mà chỉ tạo ra sự độc lập cần thiết cho mỗi cấp ngân sách. Đây là sự độc lập của các khâu ngân sách trong một hệ thống ngân sách thống nhất. Nguyên tắc tập trung quyền lực trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động ngân sáchTập trung quyền lực thẻ hiện ở quyền quyết định của Quốc hội và sự điều hành thống nhất của Chính phủ đối với ngân sách nhà nước; thể hiện ở vai trò chủ đạo của chính quyền trung ương trong việc sử dụng ngân sách trung ương để thực hiện những nhiệm vụ chiến lược, quan trọng của quốc gia, những chính sách điều tiết kinh tế vĩ mô và hỗ trợ những địa phương có khó khăn phát triển kinh tế, xóa đói giảm nghèo. Phân định thẩm quyền giữa các cấp chính quyền nhà nước trong hoạt động ngân sách là xác định rõ quyền hạn và trách nhiệm của từng cấp chính quyền nhà nước trong việc thực hiện các hoạt động thu, chi ngân sách. Xu hướng phân định thẩm quyền là tăng nguồn thu cho ngân sách địa phương và thúc đẩy địa phương phấn đấu để chủ động cân đối ngân sách; tăng số đại phương tự cân đối ngân sách và có đóng góp cho ngân sách trung ương, giảm số địa phương phải nhận hỗ trợ cân đối từ ngân sách trung ương và giảm mức bổ sung từ ngân sách nhà nước. Trong đó: Các nguyên tắc chi ngân sách nhà nước– Nguyên tắc cân bằng thu, chi.Hoạt động thu, chi ngân sách nhà nước tác động đến toàn bộ ngân sách nhà nước của cả nước và của cả xã hội. Bởi vậy, trong quản lý ngân sách Nhà nước, cân bằng giữa thu và chi ngân sách Nhà nước là một trong những nguyên tắc quan trọng trong chi ngân sách nhà nước. Theo đó, các khoản thu, chi thể hiện trong dự toán ngân sách nhà nước phải đảm bảo tính cân đối. Các khoản chi chỉ được xây dựng trên cơ sở nguồn thu đã được xác định. Ngược lại, các nguồn thu cho ngân sách nhà nước sẽ nhằm đáp ứng cho nhu cầu chi tiêu đã được hoạch định. Ngân sách nhà nước sẽ được cân bằng theo cách xác định tổng số thu từ thuế, phí, lệ phí phải lớn hơn tổng số chi thường xuyên của ngân sách và góp phần tích lũy ngày càng cao để phục vụ cho nhu cầu chi đầu tư phát triển. Trường hợp ngân sách nhà nước bội chi, số bội chi phải nhỏ hơn số chi đầu tư phát triển, tạo điều kiện tiến đến cân bằng ngân sách nhà nước. Trên thực tế, đôi khi khả năng nguồn thu bị hạn chế và tăng chậm trong khi các khoản chi lại tăng nhanh hơn nên tình trạng bội chi ngân sách luôn có thể xảy ra. Để xử lý bội chi ngân sách nhà nước, một trong những giải pháp là đi vay trong hoặc ngoài nước. Trong trường hợp này, việc sử dụng nguồn vay để bù đắp bội chi chỉ nhằm mục đích đầu tư phát triển nhằm đảm bảo khả năng chi trả nợ của nhà nước, mà tuyệt đối không được sử dụng các khoản vay để thực hiện những khoản chi mang tính chất tiêu dùng. – Nguyên tắc chi theo kế hoạch và đúng mục đích.Nguyên tắc này đòi hỏi các khoản chi ngân sách Nhà nước chỉ được thực hiện với điều kiện khoản chi đó đã được ghi trong dự toán ngân sách được duyệt, trừ các trường hợp đặc biệt do pháp luật quy định. Mặc khác việc cấp phát và sử dụng vón ngân sách Nhà nước phải đúng với đối tượng thụ hưởng, và đúng nội dung, mục đích của khoảng chi được xác định trong dự toán ngân sách được duyệt. – Nguyên tắc tăng cường thu và tiết kiệm chiTrong những trường hợp nguồn thu của ngân sách Nhà nước trở nên chỉ có tiết kiệm chi thì mới có thể đủ nguồn tài chính trang trải được các nhu cầu cấp bách. Tiết kiệm chi không phải là đơn thuần cắt bỏ các khoản chi ngân sách Nhà nước một cách tùy tiện, mà là chi tiêu đúng theo các định mức, đúng tiêu chuẩn và đúng chế độ mà Nhà nước đã quy định cho từ đơn vị sử dụng ngân sách, cơ quan có lập dự toán thu chi. Tăng cường thu không chỉ đơn thuần tìm các giải pháp để thu ngay vào quỹ ngân sách càng nhiều càng tốt, chống thất thu, mà ngay cả trong bố trí chi ngân sách Nhà nước cũng phải thể hiện được việc nuôi dưỡng chăm sóc nguồn thu. |
